2003年9月6日至13日，全国人大常委会副委员长、民盟中央主席丁石孙率团在山东考察农村教育。民盟中央副主席张毓茂、吴正德、李重庵，山东省政协副主席、民盟山东省委主委朱铭，民盟中央秘书长高拴平，国务院研究室社会发展司原司长黄黔，国家教育发展研究中心主任张力，北京师范大学教授沈绮云以及中央统战部的有关同志参加了考察。
中共十六大把"形成比较完善的现代国民教育体系"确立为全面建设小康社会的目标之一。民盟中央参加今年由中央统战部组织协调的重大调研活动，根据自身优势，决定以"完善现代国民教育体系"作为在教育领域参政议政和调查研究的题目，并计划每年选择重点内容进行调研。根据当前教育改革与发展的情况，确定今年调研的主题为，农村教育的改革与发展如何适应全面建设小康社会的要求。
为实现这一调研目的，在若干省盟组织在本省调研的基础上，民盟中央选择了在具有代表性的山东、辽宁、四川三省分别进行调研，以山东省为重点，力图对全国的农村教育形成较为全面的认识。调研由民盟山东、辽宁和四川省委会配合完成，在三省完成调研分报告的情况下，民盟中央组织专家，于9月6日至13日，由丁石孙主席率团在山东进行了实地考察和调研。调研的主要内容是：一、完善"以县为主"的农村义务教育管理体制。重点是在基本实现"普九"、落实"以县为主"的管理体制和农村税费改革后，如何巩固已有的成果，以及在新情况下如何完善新的领导管理体制和经费投入保障机制。二、农村教育综合改革。希望从各地农村教育与当地经济社会发展结合的改革探索和实践中，挖掘出一些成功的经验，得到一些有益的启示。
9月7日上午，考察团在济南听取了山东省农村教育工作情况的汇报，山东省副省长王军民从加强地方教育法规建设，依法搞好农村教育；努力巩固"普九"成果，大力提高"普九"水平；积极调整完善"以县为主"的农村义务教育管理体制，努力增加农村教育投入；加强中小学教师队伍建设，提高教师队伍整体素质等10个方面介绍了山东省农村教育发展情况和今后一个时期的工作思路。会议由山东省人大副主任墨文川主持，省计委、教育厅、科技厅、财政厅、人事厅、劳动厅、农业厅和统计局等部门的负责同志参加了汇报会。
9月8日，考察团分成三组，分别在山东经济发展水平不同的地区进行调研。第一组由张毓茂副主席带队，在经济发展水平中等的淄博市的临淄、沂源调研。第二组由高拴平秘书长带队，在经济发展水平较高的青岛市的平度、即墨调研。第三组由李重庵副主席带队，在经济欠发达的聊城市的冠县、莘县和东昌府区调研。9月8日至10日，三个调研组对3个地级市，7个县（市、区）进行了实地考察，深入16所中学、9所小学、6所职业学校、1所幼儿园进行了调研，听取当地市县政府和有关部门的情况汇报9次，召开不同形式的座谈会17次，还对农户进行了调查访谈。参加座谈的市县领导、乡镇干部、学校校长、教师、家长和学生合计300余人。
丁石孙主席参加了第二组的调研活动，听取了青岛市、平度市和即墨市对农村教育情况的汇报，并在平度实地考察了平度一中、同和小学、同和初中以及同和职工学校。
9月11日至12日，考察团全体成员在青岛召开研讨会，交流各组调研情况，总结三省调研成果。12日下午，考察团向山东省委、省政府及有关部门的负责同志通报了考察情况。
通过对多省的调查研究，我们认为农村教育是我国教育事业发展中的重点和难点，农村教育事业的发展事关农村工作的全局，中共中央、国务院高度重视。改革开放以来，我国的农村教育，特别是农村义务教育取得了举世瞩目的历史性进步，但在新形势下，出现了一些突出的困难和问题，这需要政府下大决心、花大力气才能加以解决。
一、农村教育工作的主要经验
山东、辽宁、四川三省各级党委、政府都高度重视农村教育工作，把农村教育作为教育工作的重点来抓，以普及九年义务教育和落实"以县为主"的基础教育管理体制为重点，围绕着加快农村教育的改革与发展，进行了积极的探索，取得了一些很好的经验，并且在全国有普遍意义。
1、加强地方教育法规建设，依法搞好农村教育。山东省结合实际，不断加强地方教育立法，在全国较早地出台了《山东省教育督导条例》、《山东省中等职业技术教育条例》等地方法规，在所调查的济南、青岛、淄博3个市也都通过了此类条例，为农村教育的发展提供了有力的法律保障。辽宁省制定了《辽宁省贫困家庭子女免费实施义务教育的办法》和《辽宁省困难家庭学生义务教育阶段杂费、课本费实施办法》，2000年又下发了《辽宁省扶贫助学实施方案》，从制度上保障了农村贫困家庭子女接受义务教育的权利。
2、以农村教育为重点，不断加大教育督导工作力度。在"两基"任务基本实现之后，山东省将督导工作的重点转移到了对巩固"普九"水平的评估督导上。最近，山东省人民政府转发了《省教育厅关于加强2003年度教育综合督导工作的实施意见》，明确提出教育综合督导检查的重点是完善"以县为主"的农村义务教育管理体制情况，并将督导检查结果向社会公布。山东在认真总结教育督导工作经验的基础上，建立了省对市、市对县、县对乡镇的基础教育逐级督导机制。辽宁省为确保教育经费投入到位，提高教育经费使用效益，专门建立了教育经费专项督导制度，出台了省政府对市政府考核评价办法，将教师工资、生均公用经费、教育专项经费作为重要的督导评估内容。
3、教师工资县统筹基本到位。到2002年底，山东省139个县（市、区）全部将教师工资和人事管理上收到县，建立了教职工工资专户，基本按时将教师工资直接拨到银行开设的个人工资专户。截止2002年底，四川全省98%的县中小学教师工资已上收到县。截止2003年1月末，辽宁省44个县，已经有43个县教师工资管理体制上收到县。
4、坚持为"三农"服务的办学方向，加快发展职业教育和成人教育。山东省职业教育把为农村经济建设和社会发展服务作为首要任务，广泛推动三教统筹，农科教结合，总结推广为当地经济建设服务的先进经验。如积极推行教学、生产、科技推广与服务多位一体的教学体制和突出实践教学环节的"双元制"教学模式，走出了校企结合、产教结合的办学新路子，有力地促进了当地经济和社会发展。辽宁省朝阳市北票的娄家店乡初级中学遵循农村教育为农服务的办学宗旨，开展了"三教一体"办学模式的改革探索，走出了一条以普通初中为依托，实现普通教育、实用技术教育、成人教育三种学制相结合，教育、生产、科研、经济、人才培养一体化的成功之路，使学校教育既完成了对农民新型实用技术培训任务，又切实把好新生劳动力的入口关，使新生劳动力既能成为农民致富信息的传播者，又成为产业调整、多种经营、科技致富的带头人，学校实现了既为上一级学校培养合格的新生，又为当地培养实用型技术人才的办学目标。
二、农村教育发展中存在的主要问题
三省农村教育在改革发展中，目前存在一些结构性、机制性的矛盾和问题，若不及时解决，将严重阻碍农村教育的进一步发展，并可能破坏农村教育已取得的成果。
1、农村义务教育投入保障机制尚未确立。
一是农村中小学公用经费无可靠来源，造成学校日常经费严重不足，并且总体呈下降趋势，严重影响了学校正常运转。不少农村学校所收杂费成为公用经费的唯一来源，相当多的县级财政没有拨付农村中小学公用经费。贫困地区实行"一费制"虽减轻了农民负担，但在制定标准和实施过程中缺乏统筹考虑和安排，加重了贫困地区办学经费紧张的状况。不少学校反映，按照"一费制"标准收费还不够支出课本、作业本、取暖等必需支出和交纳代收费。而县财政困难又无力补贴缺口，在这样的情况下，学校只能低标准艰难度日，更难有所发展。
二是农村中小学校舍修建经费不足。农村中小学危房改造经费缺口比较大。据山东省测算，目前全省查明危房217万平方米，约需改造资金10亿元，每年还会产生150万平方米的危房，约需改造资金7亿元，加上累计欠款5亿元，危房改造资金缺口较大。据四川省统计，目前全省仅D级危房就达270万平方米。实施税费改革和"以县为主"的管理体制后，农村教育费附加和农民集资被取消，农村中小学校舍修建费用的来源缺乏具体保障措施。
三是农村贫困家庭子女接受义务教育缺乏经费保障。农村贫困家庭子女和进城务工农民子女接受义务教育问题，是决定我国义务教育的普及和巩固的一个关键问题。据辽宁省抚顺市调查，2001～2002学年的辍学学生中，因家庭贫困原因辍学的占36.5%。
2、"普九"攻坚和巩固"普九"成果的任务都很艰巨。
一是在"普九"过程中许多农村中小学学校欠债，这已成为比较普遍的严重问题，不仅直接危及义务教育的运转和发展，而且影响社会稳定。如四川遂宁市"普九"欠债达1.2亿元，西充县"普九"旧债加上危房改造负债等累计1.16亿元，有的学校因无力还清债款，出现债主逼债而将校长告上法庭、扭打校长、损毁校长私人财产、干扰学校正常教学的现象。
二是已经实现"普九"的许多农村地区属于低水平"普九"，学校的硬件设施相当薄弱，占地面积和校舍面积普遍不足，依然存在大班额现象。四川省广元市生均占地仅为18.36平方米，初中、小学基本无实验室，更没有多媒体教室、电教室、语音室、远程教育网等现代教学设备。
三是农村"留守儿童"和城市流动儿童人数不断增加，为"普九"工作带来新的任务。据四川南充市高坪区统计，由于父母双亲或单亲在外务工的"留守儿童"占学生总数的46.9%，个别乡镇高达80%，这些学生因没有父母照顾，有的学业滑坡，有的心理发展受到严重影响，有的行为表现不良甚至走上犯罪道路。另一方面，在成都市登记暂住的外来人口有88万，其中大部分是农民工。儿童占11.1%，约9.8万人，2001年成都市接受流动儿童入学总数为33，157人，占登记暂住儿童的34%。然而，成都市目前只有两所专供农民工子女接受义务教育的简易学校，且借读费和学杂费较高。"留守儿童"和流动儿童今天的教育问题解决不好，定会成为明天的社会问题。
3、"以县为主"的农村义务教育管理体制有待进一步落实。
一是《国务院关于基础教育改革与发展的决定》对县级政府的责任规定得较为明确，但对省、市及乡镇政府和村级组织的责任规定得比较笼统。实行"以县为主"的管理体制后，个别乡镇及其管辖的乡村出现责任缺位，对办学缺少主动性和积极性。
二是农村中小学教师工资缺乏切实保证。落实"以县为主"的管理体制后，教师工资由县级财政发放，部分地解决了按时发放的问题，但教师工资主要是从乡镇财政上解到县级财政，由于乡镇财政普遍匮乏，县级财政也没有保障能力，使得许多地方农村教师工资不能足额发放。2003年5月，山东全省有42个县拖欠教师工资6104万元，而辽宁省仅今年一月份就拖欠农村中小学教师工资3921万元。
三是县域内农村中小学教师工资发放标准不统一，经济欠发达的乡镇学校教师工资标准较低，阻碍了教师资源向贫困乡镇的配置，严重制约了这些乡镇义务教育质量的提高，影响了农村义务教育的均衡发展。
4、农村教师队伍整体素质偏低。
一是农村中小学师资队伍普遍存在知识老化、实际学历和教学能力偏低及聘用代课教师等问题。大量教师对现代教育手段和新知识掌握不足，难以适应课程改革形势下的教学要求，这在一定程度上也拉大了不同地区学校之间的办学差距，不断产生新的薄弱学校，导致农村部分学生因厌学而辍学，严重影响农村未来劳动力的素质，妨碍农村经济和社会的良性发展。山东聊城市莘县小学教师大多数为转正民办教师或以工代干教师，年龄偏大，个别乡镇教师平均年龄45岁以上；初中教师多数为电大、教育学院师资班毕业生，正规院校毕业生数量较少。四川省农村学校的代课教师问题突出，古蔺县有代课教师1208名，占全县教师总数的20%，叙永县有代课教师518人，占全县教师的9.5%，代课教师的月薪很低，不少学校因经费匮乏，宁请代课教师，也不敢补充正式教师，大大影响了教师整体水平的提高。
二是农村中小学存在教师"既超编又缺人"的现象。随着近年来小学初中在校生减少和编制标准调整，义务教育阶段出现教师超编现象，但同时，由于教师队伍出口不畅，实际学历和业务水平较低的教师滞留在教师队伍内，影响了优秀人才的进入。
三是受经费等因素的制约，农村中小学教师缺少系统的培训机会。
5、农村教育综合改革面临不少困难。
一是农村教育的方向脱离本地区经济和社会发展的实际，脱离大多数毕业生将在本地区从业发展的现实。在基础教育阶段，忽视对学生进行本地区有关知识的教育和有关生产知识技能的教育，致使初中毕业生缺乏必要的心理准备和劳动技能，而升学的学生因缺乏对乡土的情感往往也不再回乡。结果影响了农民参与办学和送子女入学的积极性，也影响了农村经济和社会发展。普通教育、职业教育、成人教育在为农服务方面的改革缺乏推动力。
二是部分地区政府尚未把农村教育综合改革作为农村工作的一个带有全局性的重要任务，对其必要性和紧迫性认识不到位。农村教育综合改革涉及到教育、农业、科技、劳动保障等部门，由于条块分割，部门之间协作不够，各自为主，缺乏沟通、统筹和协调，致使农村教育综合改革缺乏长远规划和长效机制，教育资源综合利用效率较低。
三是部分地区教育部门对职教中心重要性认识不足，重普教轻职教现象严重存在。职业教育投入不足，正常办学经费得不到保障。职业教育教学质量还有待于提高。
三、促进农村教育发展的对策建议
1、建议从以下六个环节建立和完善农村义务教育经费投入保障机制，这是当前维持和发展农村教育的当务之急。
（1）政府要将教师工资、公用经费缺额、校舍的维修费用（包括新建和危房改造）和教师培训等四项费用明确为政府责任，列入政府财政预算。
（2）明确规定这些项目的经费标准。
（3）明确每项经费中各级政府分担的责任。县级政府财力不足的，由省财政转移支付补齐。对西部省区财力不足的，由中央财政转移支付补齐。
（4）从财政制度上加以保证，原来没有列入经常性预算的，要新建科目，列入经常性预算，且做到教育经费单列。
（5）加强上级政府对下级政府承担义务教育经费保障责任的行政监督和检查，及时采取财政等行政措施，纠正不当行为。督察要以调整和完善农村义务教育管理体制、教师工资发放、治理中小学乱收费、制止学生辍学、危房改造等为重点内容。
（6）推进地方人大立法和完善政府行政规章，健全教育法制建设，加强法律监督。农村税费改革取消了《义务教育法》规定的农村教育费附加和农村集资，出现了国家政策与法律的矛盾，建议尽快对义务教育法及其它相关法律和实施办法进行修订。同时，建议加快研究、制定教育经费保障法或义务教育投入保障法，对政府在义务教育上的财政与管理责任从法律上加以明确规定，推进义务教育资源筹措与配置机制的法制化。
2、在贫困农村建立最低教育保障制度，确保每一个公民在适宜年龄段享受法律规定的义务教育权利。普及九年义务教育，既是我国现行法律赋予政府的崇高责任，也是每个公民应当享有的基本权益。建立最低教育保障，是确保这一权益真正得到落实的必要举措。为此，需要建立相应的救助标准和社会监测体系，建立有关政府部门协同工作网络体系，明确各级政府和各有关部门的责任分工，同时确立公共财政为最低教育保障提供有效支撑。在政府财力有限的现时条件下，鼓励并吸收社会力量，积极探索教育基金、教育彩票、教育银行等有效途径，促使政府和社会力量有机结合，形成对教育保障体系有力的资源支持。
3、各级政府领导要切实提高农村教育对解决"三农"问题的重要性的认识，依法保障教育优先发展。县级政府是农村教育发展的关键。为落实中央关于"将基础教育工作的情况作为考核地方各级人民政府领导同志的重要内容"的规定，建议建立县级党政主要领导基础教育目标责任考核机制，定期进行考核并公布考核结果。建议研究山东省的经验，鼓励省级人大制定本省的教育督导条例，并建议研究试行各级教育督导由上一级人大常委会任命，并定期向上一级人大常委会报告工作。
4、统一县域内教师工资标准，完善教师工资统一发放体制。建议创造条件，在将国家规定的全部项目和省规定的津贴、补贴项目纳入工资统发预算的基础上，制定各县相对平衡的工资标准，由县级财政统筹补齐，做到县域内各乡（镇）农村教师工资按统一标准发放。同时，通过建立规范的转移支付，确保教师的实际收入不低于税费改革前的水平。
5、加强师资队伍建设。在保证师资培训经费的基础上，加强在岗中青年教师的培训提高。落实由县级教育行政部门统一调配全县师资的体制，建立轮岗等制度和鼓励政策，形成城镇教师到落后农村任教、支教的有效机制，提高贫困农村教师质量。
6、有计划地剥离学校"普九"债务，减轻农村中小学负担。随着农村义务教育"以县为主"管理体制的建立，对经过核查，学校确因完成"普九"任务而欠的债务，应分别情形，制定计划，转由县乡两级政府承担，逐年清偿。在此期间要有政策和措施，防止债务纠纷干扰学校正常教学。
7、合理确定"一费制"标准，对实行"一费制"地区实行专项补贴。建议上级财政对国家和省级贫困县实行专项补贴，弥补"一费制"带来的资金缺口。同时，根据不同地区的经济发展不同，财政实力不等和教育发展需要，因地而宜，适时调整"一费制"的标准。
8、积极推进农村教育综合改革。
（1）加强政府对农村基础教育、职业教育和成人教育的统筹，是推进农村教育综合改革的体制保障。农村教育综合改革涉及多个部门，需要加强政府统筹，协调各方，提高教育资源的使用效益。建议在县级政府建立和完善农村教育综合改革联席会议制度，研究解决本行政辖区内农村教育综合改革的宏观政策和重大问题。
（2）进一步明确农村教育的正确方向，牢固树立为农服务的思想。农村教育改革与发展的方向应从单一的升学教育转变为当地经济社会发展所需人才的培养和兼顾升学的轨道上来。根据当地经济发展，办好农村职业教育和成人教育，探索办学新模式，重视职业教育和成人教育的实验场所建设。
（3）深化学校教育制度改革，调整教育结构，提高教育质量。努力构建结构合理、比例适当、规模适度的基础教育、职业教育和成人教育相互沟通、协调发展的农村教育体系，进一步增强学制的弹性、开放性和可选择性，让广大农村青少年、成人就业与升学之间有更加灵活的选择。建议视当地教育和经济发展实际，可以允许打破初中教育和职业教育的界限，在初中后期适当增加通用技能和职业技能教育，注重培养"留得住"的新型农民和"送得出"的进城务工人员。
（4）在发达地区的农村，可以尝试打破学历文凭制度，建立"学分银行"，完善学位（学分）课程制度，推动终身教育体制的形成。与此相适应，建议鼓励发展两年制社区学院。
