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长江三角洲地区工业用地出让中的恶性竞争应引起党中央关注

来源:中国民主同盟网站 http://www.mmzy.org.cn [大] [小] 2004-04-16

江苏省盟员、南京大学城市与资源学系教授、博导

 黄贤金

  

  长江三角洲地区北起通扬运河,南抵杭州湾,西至南京,东到海边,包括江苏、浙江两省部分地区和整个上海市等15城市,面积约5万平方公里。该地区在经济发展中业已形成"上海为龙头,苏浙为两翼"的基本格局。由于诸侯经济体系的作用,长江三角洲地区在快速工业化发展过程中,土地出让竞争态势也因此而形成。从图2可以看出,除宁波、舟山外,2001年各城市土地出让数量比1999年、2000年有了普遍增加。在工业用地出让面积不断增加的同时,工业用地价格却呈现整体下降的态势,尤其是自2001年以来各地地价下降更为迅速。以江苏昆山为例,2001年1亩工业用地的出让价格为9-10万元,2002年下降到8万元,2003年则已下降到6-7万元。究其原因,关键在于:从投资资本来源来看,长江三角洲地区正呈现外源型发展态势,各城市经济发展对于外来资本的依赖性不断增强,在这种情况下,各地大都将地价作为调节杠杆,通过扩大土地出让面积、降低土地出让价格,来吸引更多的外来投资。上海实施的"173"计划,江苏推行的"沿江开发战略"计划等,都是旨在争夺相对有限的外来投资资本。在这一竞争过程中,往往是经济越发达,财政补贴和税收减免的支持力度越强,地价就越低。

  

图二 1999-2001长江三角洲地区工业用地出让状况

  

  这种恶性竞争态势可能导致的问题有:

  (1)国家对于区域产业布局宏观调控政策减弱,由此将导致区域产业布局的无序及产业效率的下降(包括交通、环保等基础设施的重复建设,并尽量减少外部性收益。例如上海虹桥机场的整体搬迁,导致苏南等地区工业生产成本增加,从而一些城市开始考虑进行机场建设问题);

  (2)虽然经济相对发达城市的市场地价较低,但是由于经济相对发达地区的投资环境更优,这就使得其收益地价反而更高,使得工业投资者不仅可以获得工业生产效率,还可以获得工业用地增值效益,这在一定程度上将导致经济相对欠发达的城市,后发优势难以体现;

  (3)工业土地出让中的恶性竞争现象若不加以控制,不仅城市领导者的政绩质量难以保证,而且工业用地投机行为将会加剧,从而对于土地持续利用、区域工业经济健康发展都将造成不良影响。例如,一些投资者借此"契机"在各地圈地,而工业投资效率却不高;

  (4)工业用地的恶性竞争是由于工业用地市场化发展不充分,而不是过度市场化所导致的。由于我国目前实施的是一种政府计划控制的工业用地市场化模式,而且政府对于农村土地征用具有绝对决定权,从而在客观上造成农民难以对自己的土地实行有效保护,因此这也加剧了农村土地征用、非法占用所带来的社会经济问题。

  由此可见,这一问题若得不到有效解决,中央政府提出的五个统筹(即:统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放)的要求也将难以实现,从而将在一定程度上影响该地区市场经济体制的健康发展。

  据此,要使得地方政府的工业出让地价决策从非理性博弈过渡到理性博弈,必须要从以下几个方面完善工业用地政策体系:

  一是完善土地所有制度。(1)进一步明确农村集体土地产权主体,建立农业土地永佃制度,切实保护农民土地权利的;(2)对国有土地实行分级占有制度,即分别确定不同等级政府的国有土地范畴(主要分为中央政府、省政府、市政府、县政府所有等类型),例如,中央政府主要是自然保护区、大江大河、军事用地以及重要的基础设施用地等具有强烈公益性土地的占有者;地方政府拥有的土地具有较强的经营性性质。

  二是进一步推进市场化,通过农村土地有计划地直接进入非农业用地市场政策的实施,不仅可以减少地方政府实施工业用地优惠政策的可能性,从而促进工业地价的合理化,而且还可以使得农民分享工业化、城市化发展带来的收益。为了防止农村土地所有权主体过度出让土地,以谋求眼前利益,一方面要完善土地市场制度,尤其是要完善土地供地计划制度,另一方面还要建立政府先买制度,但是也要防止政府对优先购买权的滥用,而重蹈现行土地征用制度的辐撤。

  三是建立工业用地信息公开制度,以规范政府行为和企业行为。具体包括:土地利用年度计划、城市总体规划、城市详细规划、土地利用规划、基准地价、土地征用、企业用地标准、企业经营业绩等情况,从而便于通过社会监督的方式,促进土地市场的规范运行。

  四是完善法律制度,包括土地管理法的修订、土地征用条例的修订与实施。主要是要将征用土地范畴界定在公益事业用地,并给予明确的司法解释,以避免滥用征地权,而造成农民利益的损失;采取市场地价的补偿方式,并主要用于失地农民的补偿;明确政府对于失地农民的安置责任;建立、完善失地农民的社会保障制度。

  五是制订跨行政区域的国土规划,统筹各市土地利用总体规划、城市建设总体规划的实施步伐,整合区域内自然、社会、经济资源,促进区域间工业产业结构的合理布局,从而建立推进工业经济可持续发展的工业用地布局体系,并通过政府推行积极的产业政策,提高产业经济运行效率,避免不同区域之间的恶性竞争。

  六是完善土地税收体系。目前地方政府财政对于土地收益有着很强的依赖性,在土地收益主要让渡于农民后,需要建立新型的土地税收体系,从土地的取得、保有、流转全过程,完善现行土地税收制度,从而将由于基础设施建设、社会经济发展等对于地价增值的拉动效应通过征税的方式征为社会所有,确保土地收益分配的公平性。

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