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解决重复建设问题应从改革产权制度入手

来源:中国民主同盟网站 http://www.mmzy.org.cn [大] [小] 2004-04-19

  全国政协委员、民盟中央秘书长 高拴平

  重复建设在我国实在是一个老问题。改革开放之前,它与计划经济结伴而行,时常发生。改革开放之后,随着计划经济向市场经济的转轨,我国经济体制虽然发生了重大变化,但是重复建设问题却一直没有得到很好的解决,而且有愈演愈烈之势。从上个世纪80年代至今,在我国先后出现了三轮的重复建设问题。第一轮是始于80年代发生在彩电、冰箱、洗衣机等耐用消费品行业的重复建设问题;第二轮是始于90年代发生在汽车、钢铁、玻璃等生产资料行业和高档消费品行业的重复建设问题;第三轮则是近几年发生在电子信息、新材料、新能源、生物工程等高新技术行业以及机场、港口、高尔夫球场、城市广场、高速公路等公共物品和基础设施生产与建设领域的重复建设问题。虽然每一轮重复建设内容不尽相同,但其带来的经济后果却是一样的,即都以生产能力的严重过剩、整个行业的普遍亏损和社会资源的巨大浪费为其典型特征。

  中央三令五申制止重复建设,然而重复建设问题却屡禁不止,重复建设现象在我国一再发生,究其原因,我认为应当归结到我国现有的国有产权制度。改革开放以来,我国经济体制许多方面虽然发生了较大变革,但国有产权制度的变革却相对缓慢,实质性进展不大。目前各级政府仍然掌握着巨大的可供投资的社会资源,直接或间接地充当着投资人的角色,不断地参与国家或地区的经济建设和发展过程。

  各级政府充当投资主体主要表现在三个方面:第一,各级政府仍然是公共物品和基础设施的投资主体。随着国有资本从部分竞争行业的逐步退出,各级政府将国有资本集中投资于各类公共物品和基础设施的生产和建设上。第二,各级政府仍然掌管着相当数量的国有企业,承担着为其注资和承担风险的责任。第三,各级政府为非公有制经济的发展提供了大量的无形投入。各级政府为了招商引资,发展民营经济,在地价、信贷、税收、电价等方面给予大量的优惠政策,有的地方象征性地收取一点费用,有的地方近乎白送。这些优惠的实质其实相当于政府为非公有制经济的发展注入了一大笔投资。这样,政府无形中又成为了投资主体。政府充当投资主体,过度介入经济活动必然造成竞相上马与新的重复建设。政府充当投资主体、过度介入经济活动之所以造成重复建设,原因在于政府投资的内在机制。其一,政府作为投资主体的权责利是不对称的。各级政府作为投资人,其投资后所带来的盈利收益、控制权收益以及经济影响、发展政绩归官员及企业管理者所有,而投资后形成的风险、亏损却由各级政府和国家承担。这种只负盈不负亏的投资体制,会使各级政府及其官员的投资欲望膨胀、盲目攀比、好大喜功,只考虑经济规模、社会影响和政治业绩,而不用去管投资成本及投资风险。其结果必然导致缺乏科学论证的匆忙立项和重复建设。其二,各级政府处于发展地方经济的局部利益需要及个人政绩的考虑,会不遗余力地向国家争投资、要项目;在经过反复的讨价还价后,为照顾各地的积极性,平衡地区的经济利益关系,国家往往会采取撒胡椒面的办法满足各地的要求。结果也会导致全国范围内的重复建设。其三,各级政府为了招商引资,壮大地方经济实力,出台大量无底线的优惠政策,人为地干扰了公平竞争的环境,造成了市场秩序的混乱,一定程度上加重了重复建设的问题。

  既然现有产权制度是重复建设的根源,那么要从根本上解决重复建设问题,就必须从改革产权制度上入手。首先,要进一步推行国有资本退出策略。通过出售、兼并、重组等途径使国有资本从竞争性行业和领域中彻底退出,国有资本转而集中用于公共物品和基础设施的建设上。其次,要真正实行政府职能的转变。各级政府要运用市场调节手段,尽量减少行政干预行为,纠正各种不合理的"优惠"政策,打破地方保护主义的壁垒,在提供良好的法律环境与治安环境、规范的产业规划与政策、有序的市场秩序以及完善的基础设施等方面下功夫、做文章。最后,在公共物品和基础设施生产与建设领域,政府应放宽限制,降低投资门槛,吸引各种投资,实行投资多元化,推动国有产权制度的改革。

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