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增省 撤市 强县 并乡

来源:中国民主同盟网站 http://www.mmzy.org.cn [大] [小] 2004-04-20

中国社科院农村发展研究所农村政策研究中心主任 民盟中央经济和区域发展委员会副主任

李成贵

  这几年,社会上要求政治体制改革的呼声应该说是不小的,但是政治体制改革太复杂,牵涉的因素太多,后果有一定的不确定性,需要深思熟虑和有步骤的安排,需要一个较长的过程。在政治体制不能大动的前提下,现在特别需要做出一项重大改革,就是行政管理体制的改革。我国的五级政府管理体制已经几十年未动了,这对政令的畅通,以及社会动员和控制,起到了积极的作用。但是,随着经济社会的发展,其弊端越来越多地暴露了出来,已经到了必须改革的时候了。我们经过研究,认为改革的思路应该是增省、撤市、强县、并乡。

  一、增省

  增省就是要把省划小。汉代贾谊给文帝的《治安策》中建议"众建诸侯而少其力"。现在主张把省划小,主要目的不是要像古代那样的"削藩",不是为了巩固和强化中央集权,而是为了便于省级政府掌握充分信息,强化对市县之管理,节约管理成本,同时也是为了更有效地实施区域发展政策。

  我国在50年代曾经取消几个省,后来行政区划基本没有变化。现在看来,是存在一些问题的。现在,有专家提出要加快晋冀蒙地区,就是大同、张家口、乌盟和锡盟的经济发展,也就是原来的察哈尔省。这几个地区的人文、资源和经济水平很相似,但分省管理。我们搞西部开发,乌盟和锡盟进去了,但大同和张家口没进去,反而很靠东的呼盟和兴安盟进去了。这从一个侧面说没我们的省级行政区划存在着不合理性,有调整的必要性。

  二、撤市

  撤市,是一种便利的说法,确切的意思是要取消市管县的体制。市不应该成为在县与省之间的一级政府,这种设置已经越来越没有必要。可行的办法是在现有条件下实行"市县分置",市只管理城市自身一块,县改由省直接管理。这样,就可以减少管理的环节,必然能降低政策成本,提高管理效率,促进县域经济发展。举一个例子,现在许多国家项目基本是以县为申报和实施单位的,由省有关部门申报国家有关部委,但县在报省之前,必须先到市里做工作,拿到批文,这个环节完全是多余的。

  撤市后,市长在级别上不一定比县长高,这样,有一个明显的好处,就是可以极大地遏止县委书记和县长跑官要官、一心想当副市长的欲望和行为,因为当副市长并不是高升,而想当副省长又信息不充分且竞争对手太多,通俗地讲够不着。

  三、强县

  目前,我国县域内人口占总人口的3/4左右,GDP也占全国GDP 的50%以上,所以发展县域经济在我国经济发展中,特别是解决三农问题方面,具有极为重要的作用。浙江的经济发展得快,三农问题不突出,就是因为县域经济有活力。

  县域经济怎么发展?如何做强做大?家宝总理曾在经济日报成立县域经济研究中心的批示中给出了答案,那就是"县委、政府是关键"。但是,现在县领导变动太频繁,过去三年一任,现在规定上是五年一任,实际上是两三年即换,加上异地"做官",人生地不熟,又急于创造"政绩",只能抓"短平快"项目,张书记来了修路,李书记来了挖沟,短期行为盛行得很。再就是,干部动的太勤,导致了干部不安心工作,跑官要官现象普遍存在,是腐败的一个根源。

  我们主张,发展县域经济,必须要稳定县的领导队伍,提高县领导的素质和水平。具体来说,第一,县的正职可以享受司局级待遇,这只是一种政治待遇,而不是实权。有的县人口多达150多万(像河南固始县),而部委的一个处长也就管几个人,这尽管没有可比性,但毕竟是不合理的。第二,要抓好2300多个县委书记。要由省和中央组织部共同监管,加强各种形式的考核。第三,县领导的选举中,要充分民主,县内民众的意见要占主导作用。第四,提高县正职的待遇,一定程度上高薪养廉,强化其满足感和责任感。

  四、并乡

  并乡就是前几年已经开始做的撤乡并镇。目前社会上一种很强的呼声,要求政权退出农村基层。我看,这是绝对不行的。政权退出后,谁来提供公共品服务,司法体系怎么运行?所以,肯定不能退出。但是,现在我们的乡政府确实太分散,"生之者寡而食之者众",官民不成比例,导致农民负担很重。所以,并乡极有必要。把乡搞大一点,管理上不成问题。交通、通讯技术手段的进步为并乡后的管理提供了很大方便。

  撤乡并镇这几年在做,但进展很慢。关键是涉及到裁员问题,改革的成本大。我们认为,这项改革需要中央拿出专门的预算,要下大的决心。并乡的事,不能再拖,越拖越被动,改革的成本迟早要付,早付早主动,这比上几个大项目的收益绝对大得多。

  总之,行政管理体制到了该动一动的时候了。我们主张的"增省、撤市、强县、并乡",是一项优化行政管理结构的整体性改革。这项改革有利于减少腐败和政治文明,有利于提高管理效率、降低政策成本。我在这里想再简单地说一下政策成本问题,这可是一个需要认真研究的大课题。我们民盟这几年一直在关注三农问题,三农问题的解决当然需要进一步的深化改革,比如土地制度、税制、农村金融等的改革。除此之外,三农问题与政策成本太大也有极大关系。这些年国家出台了很多支持三农的政策,项目很多,但到了农民那里,已经所剩无几,中间环节流失太多,政策成本很高,我们的盟员调查发现有的项目甚至50%、60%的经费没有被用于项目本身。这种情况必须改变。

  最后,再说明一点,行政管理体制的改革看来是一个大的动作。如果一时难以全面展开,可以考虑分层次和分地区推进。我们主张,首先取消市管县,因为这个改革不会损害太多的既得利益。

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