缩小东西部经济发展差距,一直以来都是中国区域协调发展战略的实施重点。然而随着近年来北方多个省份面临发展危机,南北经济差异越发显著,正在成为中国区域经济协调发展面临的新问题。如何针对当前南北经济差异问题实施具有针对性、精准性的区域政策,将是中国未来一段时期内推进区域协调发展战略的重点方向。

北方多地经济增长乏力

近十年来,南北经济差异越发显著。有关数据显示,2008年中国南部省份国内生产总值占全国国内生产总值比重为56.8%,2017年上升至61.1%,十年间增加了4.3个百分点。而同期北部省份占全国国内生产总值比重则由43.2%下降至38.9%,这导致南部区域与北部区域国内生产总值之比由2008年的1.31倍增加至2017年的1.57倍。从人均国内生产总值来看,同期南北方比值由0.98倍增加至2017年的1.17倍。此外,南部区域与北部区域居民人均可支配收入,由2013年的1.03倍小幅增加至2017年的1.07倍,同样具有扩大的迹象。从地区内部来看,北方增长乏力主要表现在以下三个方面:

西北地区增长乏力。从西部地区内部来看,西南地区、西北地区差异同样显著。2008—2017年,西南地区年均名义国内生产总值增长率比西北地区要高出2.5个百分点,导致西南与西北地区国内生产总值比重由1.39倍增加至1.7倍,并且同期西南地区国内生产总值占全国国内生产总值比重一直呈增加趋势。但西北地区国内生产总值占全国国内生产总值比重在2014年之后开始呈下降趋势。从人均名义国内生产总值增长率来看,2008—2017年西南地区人均国内生产总值年均增长率为12.73%,比西北地区的9.83%高出近三个百分点。由于西北地区经济增长乏力,加剧了近年来东西发展差距的扩大趋势。

东北地区尚未走出困境。从经济总量来看,东北地区经济下滑始于2013年。2008—2012年东北地区国内生产总值占全国比重还是呈增加趋势的,即由8.5%增加至8.8%;而从2013年开始,东北地区国内生产总值占全国比重开始下降,由8.3%降至2017年的6.4%。同样,从人均国内生产总值来看,2008—2012年东北地区人均国内生产总值与东部沿海地区相比也呈增加趋势,由0.7增加至0.8左右,2013年之后开始下降,至2017年东北地区人均国内生产总值与东部地区相比已经下降至0.59。从经济增速来看,东北振兴难言乐观。吉林省国内生产总值增速已经连续三年下滑,由2016年的6.9%下降至2018年的4.5%;黑龙江省则连续两年下滑,2018年国内生产总值增速仅为4.7%,只有辽宁省国内生产总值增长率从2016年的-2.5%增加至2018年的5.7%,实现了由负转正。尽管辽宁刚刚露出经济复苏的苗头,但其他两个省份目前无法承担推动东北经济增长的重任,总体来看,东三省国内生产总值增速连续多年低于全国平均水平,东北振兴之路仍旧困难重重。

天津等地仍处于转型阵痛期。近年来,中央政府为加快宏观经济结构调整、促进产业转型升级,不断加大供给侧结构性改革力度,天津、河北、山西等北方省市成为“三去一降”的重点区域。以天津为例,自1999年以来其经济增速长期处于全国领先地位,但由于产业结构过重、调整滞后等原因,在全国经济步入新常态背景下,天津去产能、去库存压力较大,导致经济增速呈现断崖式下跌,2017年和2018年连续两年国内生产总值增速仅为3.6%。此外,河北、山西等地也面临较为艰巨的转型压力。

北方地区表现不尽人意的主要原因

长期以来,基于资源禀赋、历史工业布局、体制机制改革滞后等原因,北方大部分地区多以重化工业、资源型产业、国有企业为主,存在产业结构过重、所有制结构不尽合理等问题。随着全球经济环境不确定性加大、国内经济步入新常态,产能过剩、转型滞后等问题在北方地区显得尤为突出,在去产能调结构的阵痛期中,北方部分地区投资下滑严重、人口流失较大,与南方地区形成了鲜明的对比,南北方经济差距问题越发显著。

投资下滑严重。从投资总额来看,南北方投资差异扩大始于2014年。2008—2013年,南部与北部区域全社会固定资产投资额之比基本保持在1.12倍左右,而从2014年开始,北部区域投资额增速下滑,2017年甚至出现负增长,南部区域与北部区域全社会固定资产投资额之比已经增加至1.51倍。此外,从全社会固定资产投资名义增速来看,2017年投资负增长的省市有吉林、辽宁、天津、甘肃、内蒙古、宁夏和山西,全部来自北方。北方大部分地区在去产能的同时,产业转型较慢,未能形成新增长点,在这种情况下,投资快速下滑给经济持续增长带来了极大的挑战。

经济结构不合理。长期以来,北方大多数省份由于资源禀赋优势、工业历史布局等原因,一方面形成了资源依赖型经济,不仅容易落入资源诅咒陷阱,而且在当前生态环境约束逐年加大的情况下,转变经济发展方式不可避免会带来阵痛。另一方面形成了以重工业为主的产业结构,在当前经济新常态的形势下,去产能任务艰巨,并且由于产业结构过重,导致难以快速实现产业转型升级。

人口流出影响经济长期增长动力。人口是经济增长重要的动力来源,从2017年全国各省人口机械增长率来看,除北京、上海等特大城市由于严厉的人口调控政策而导致负增长外,其他人口负增长的省份全部来自北方区域,在人口增长率排名最低的十个省份中,有七个来自北方区域。大量人口尤其是年轻劳动力外流为北方一些省份的经济复苏带来严峻挑战。

政府与市场边界模糊,市场化商环境落后与南方地区相比,传统计划经济思维还广泛存在于北方地区一些政府、国有企业等单位之中,市场法治意识、开放意识和改革创新意识不足,导致政企不分、政府与市场边界不清等问题。一些地方政府习惯性地大包大揽,难以适应“让市场在资源配置中起决定性作用”的改革方向,造成民营经济发展滞后、市场缺乏活力等问题。一些北方地区既缺乏经济增长动力,又缺乏改革的内在激励,在一定程度上阻碍了改革的进程,延误了经济结构调整、产业转型升级的时机。

如何缩小南北经济差距

国家统计局有关数据显示,2019年全国一季度国内生产总值同比增速为6.4%,有12个省份国内生产总值增速低于全国平均水平,分别是陕西(6.3%)、辽宁(6.1%)、重庆(6%)、上海(5.7%)、青海(5.7%)、内蒙古(5.5%)、山东(5.5%)、海南(5.5%)、黑龙江(5.3%)、新疆(5.3%)、天津(4.5%)和吉林(2.4%),北方地区占绝大多数。按照现有趋势发展,南北方经济差距会越发加大。推动区域协同发展,是建设现代化经济体系、推动经济高质量发展的重要任务,而南北方经济差距加大已经成为实现区域协同发展战略的重要阻碍,必须予以高度重视。缩小南北方经济差距,需要针对北方面临不同发展困境的地区实施更具针对性的区域政策,同时促进南北方合作,并由中央政府设立专项基金助力北方脱困。

第一,针对北方不同类型问题区域,实施更具针对性的政策。目前来看,北方面临经济发展困境的地区大致可以分为老工业基地、资源型区域和落后区域三类,不同类型区域面临的发展困境及其形成机制的不同之处,需要具体看待。首先,针对类似东北地区等老工业基地的萧条和衰退,应继续加大中央财政在支持传统工业升级改造、引进先进技术、培育新兴产业等方面的力度,同时加快推进和实施更加活跃的市场化体制机制改革。其次,针对山西等一些过度依赖矿产等资源型地区面临的资源枯竭、环境破坏等问题,应通过中央层面制定资源开发补偿标准、衰退产业援助方案,并设立新兴产业发展基金培育接续替代产业等,促使资源型经济区步入可持续发展轨道。最后,为了发展的需要,西北一些经济发展较为落后的区域,仍需要坚定走工业化与城镇化相结合的道路。但应注意的是,由于生态环境脆弱等原因,传统工业化道路在西北地区无法持续,必须走科技含量高、环境友好的新型工业化道路,要引导和支持符合西北地区发展道路的东部产业进行转移。

第二,强化南北方合作,构建南北方协同发展机制。区域合作应打破行政界限,就共同的区域问题进行跨界合作,从而促使不同行政主体进行互利共赢的合作和经验的分享。强化南北方合作,支持北方脱困,可重点从以下两个方面构建协同发展机制:一方面,加强产业园区合作,引进南方沿海地区先进产业园区管理理念、经验和人才,同时采取税收分成等方式引进转移产业,实现利益共享;另一方面,加强地方政府间交流,通过两地公职人员相互挂职等方式,促进北方部分地方政府转变传统发展思维,促进体制机制调整,更好适应市场化改革方向。

第三,设立专项投资发展基金,助力北方脱困。针对当前部分北方省份投资严重下滑等问题,基于稳增长、保就业和区域协同发展的需要,建议中央政府通过设立专项投资发展基金,加大对北方陷入发展困境区域的投资力度。一方面,该基金应依据区域比较优势投资具有本地发展特色的产业,以及适合本地发展的新兴产业,进而形成可持续发展的产业体系。另一方面,该基金也应加大对北方落后区域交通基础设施建设,以及教育、医疗等基本公共服务领域的投资力度,以增强这些区域对外来企业投资和优秀外来人口的吸引力。

第四,加快推进东北老工业基地等地区进行体制机制改革,释放市场活力。长期以来,东北、内蒙古等北方多个地区存在政府与市场边界不清、市场机制无法充分有效发挥作用等问题,建议从中央层面加强对这些地区政府部门推进相关体制机制改革的指导和督办。一方面,要加快推动老工业基地、资源型地区政府实现职能转变和部门精简,消除政府对本地市场的不合理管制行为,加快构建良好的投资营商环境,充分发挥市场机制作用,提高本地市场活力。另一方面,进一步推动东北地区等重点区域开展国有企业改革,使其更加符合中国市场化改革方向和国有资产管理制度的要求。

(作者单位:中国社会科学院农村发展研究所)