南开大学法学院教授 陈兵

自新中国成立以来,中国共产党领导的各族人民从事的社会主义建设事业的核心始终围绕生产与消费的关系展开,始终围绕人民的需求展开。同时,我国市场经济建设不断取得新成就,物质生产和精神生活不断得以丰富,从以生产为中心到以消费尤其是注重消费获得感和幸福感为中心——强调对美好生活的体验和享受,历经了从量到质的跃迁。从这个意义上讲,党和国家在新中国建设不同时期的主要任务的确立和实施过程,就是协同和处理生产与消费的关系,探索、建设、完善、革新消费政策与法治的过程。

消费政策与法的自觉探索

新中国成立初期,社会生产力薄弱,经济发展水平低,从“一五”计划始,便将重工业的基本建设作为发展国民经济的重点,实行积极的社会主义工业化政策,以提高我国生产力水平。为了集中力量建设和发展国家工业基础和强化国家在经济社会建设中的主导地位,直至改革开放前我国一直实施高度集中的计划经济体制,缺乏现代市场机制,更谈不上运行于市场机制之上的市场消费活动及其相关法律制度。在计划经济体制下,政府采取统购统销的政策。生产什么样的商品,由谁生产,由谁销售,都由政府统一决定。在此经济场景下,不存在市场经济意义上的消费者及自由选择权和公平交易权等基本权利。当时政府主要解决商品短缺问题,尚未出现现代意义上的消费者问题,制定消费者法未被纳入国家立法议程之中。

随着中共十一届三中全会召开,我国拉开了改革开放伟大事业的序幕。全会提出,将党的工作重心转移到经济建设上来,应该坚决实行按经济规律办事,重视价值规律的作用,并明确指出“我国经济管理体制的一个严重缺点,是权力过分集中,必须加以改革”,必须逐步改变高度集中的计划经济体制。在1981年6月召开的中共十一届六中全会上通过了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》,其中指出“必须在公有制基础上实行计划经济,同时发挥市场调节的辅助作用。要大力发展社会主义的商品生产和商品交换”的方针,在次年春节陈云同志的讲话中将其概括为“以计划经济为主,市场调节为辅”,为当时我国经济体制改革确定了重要的指导思想,尤其是在按照尊重和利用价值规律调节商品生产的问题上,开始认识到价值规律对发展社会主义经济的积极作用。1984年10月,中共十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》,第一次明确指出“社会主义经济不是计划经济,而是以公有制为基础的有计划的商品经济”,为市场经济的展开奠定了基础,冲破了“左”的思想束缚,在经济改革的重大问题上澄清了许多模糊认识。至1985年,国民经济走向稳定、协调发展的新局面,企业活力增强,社会主义有计划的商品经济得以发展,市场体系逐步完善,消费者的法律定位在此阶段正式形成并得以初步发展。然而,因此时的政策仍是以促进生产为主要目的,国家采取低成本发展模式以提升经济效益,忽略了经济发展的质量,损害消费者人身与财产安全的现象时有发生。当时,各类家用电器、化学化纤制品、美容化妆品、各类饮料、食品和药品的大量产销,在满足消费者生活需要的同时,却发生了损害消费者利益的严重社会问题,一些不法厂家大肆粗制滥造,生产伪劣商品;不少地方发现制造贩卖假药、劣药和有毒食品,以工业酒精兑水作为饮用酒销售等犯罪活动。

为了维护自身合法权益,各级消费者组织开始涌现。1983年5月,全国第一个消费者组织在河北省新乐县成立;1984年8月,广州市消费者委员会成立;1984年12月,中国消费者协会在北京正式成立。至1986年2月,地方消费者协会已达78个。消费者运动推动了消费者法的制定,这一时期各级地方政府纷纷着手制定本省市的消费者权益保护地方法规,到1989年全国已有27个省级地方性消费者权益保护法规出台。地方层面消费者保护法规的制定和实施加速了国家层面的立法进程,1993年10月我国首部消费者权益保护法审议通过,并于1994年1月1日起实施。自此,消费者法作为我国市场经济的基本法正式得以确立。

消费政策与法的积极探索

以邓小平同志“南方谈话”和中共十四大的召开为标志,我国进一步明确了“经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”。可以说,20世纪最后十年是我国社会主义市场经济体制确立的关键期。在这一重要时期,国内社会发生了翻天覆地的变化,人民的生活水平发生了质的飞跃,消费能力也随之不断提升。然而,由于处于经济体制改革的早期,市场机制不发达,市场结构不完善,市场行为尚未得到有效规范,导致消费领域出现的问题越来越多。一些地方政府为片面追求经济发展,甚至对侵害消费者权益的行为予以庇护,受侵害的消费者投诉难、打官司难、索赔难、取证鉴定难等现象较为普遍。一系列消费品安全事件,极大推动了消费者法在全国范围内的实施,消费者维权意识得到很大提升。1995年在消费者维权领域出现了“王海打假”现象。中国消费者协会呼吁加强全社会对当时适用的消费者权益保护法第四十九条所规定的“制止欺诈行为,落实加倍赔偿”的理解与运用,推动了消费者法在全国范围的传播和影响。

这一时期在消费者保护领域,除消费者权益保护法,国家相继颁布了反不正当竞争法(1993)、广告法(1994)、食品卫生法(1995)、价格法(1997)等一系列市场经济基本法律。在维护和规范市场经济活动运行的同时,达到维护消费者合法权益的目的。这一时期消费者权益保护事业更多聚焦在政策解读和法律制定层面。相较前一阶段,该时期消费者法律体系在全国立法的基础上,各省市级人大及其常委会颁布或修订了适应本地区的规章、条例或办法,消费者法律体系逐渐得以完善。

随后,1998年中共中央首次提出“扩大内需”的消费政策,认识到消费之于拉动经济增长的重要作用,开始大力调整产业结构,促进产业结构的合理化。国家经济建设和发展的重心由提高社会生产力向提高居民基本消费水平和消费能力方向扩展,国家经济政策也开始由以生产为中心向以消费为中心转向。步入21世纪,改革开放进入了深度调整阶段,消费活动之于市场经济发展的作用日益突显。中共中央充分考虑国内外发展现实,从消费政策层面提出因应时代变化调整消费政策在我国经济发展中的地位,重视和鼓励消费活动在促进国民经济增长中的作用的战略部署,实现了将消费政策纳入经济政策,作为经济政策重要一环的时代布局。中共十六大报告指出,“坚持扩大国内需求的方针,根据形势需要实施相应的宏观经济政策。调整投资和消费关系,逐步提高消费在国内生产总值中的比重”。中共十七大报告进一步指出,“增强发展协调性,努力实现经济又好又快发展。居民消费率稳步提高,形成消费、投资、出口协调拉动的增长格局”。同时期,国家开始重视消费政策在国民经济整体发展中的地位和价值,譬如,“十五”计划将“扩大内需”列为长期战略方针,在提高基本消费水平的基础上,使消费领域向住房、休假等领域扩展;在“十一五”规划中明确将“消费作为扩大内需的中心”,着力优化消费结构,提高消费质量与水平;“十二五”规划进一步将“扩大消费需求”提升至“扩大内需”的战略位置,明确了具体的消费升级领域;“十三五”规划再提“消费升级”,重申消费对拉动经济发展的基础性作用。总体而言,这一时期消费者作为市场经济的主要参与者,一方面受益于改革开放所带来的商品的繁荣富足,增加了交易机会和选择计划;另一方面,也囿于市场法治的不健全,权益受到越来越多的挑战。在推进消费者法实施中,仍然处于摸着石头过河的状态,制度新设与实验并行。

消费政策与法的自主探索

自中共十八大以来,我国经济社会、政治文明、生态环境、法治建设等方面发生了深刻变化。在取得全面深化改革开放巨大成就的同时,国家也面临着前所未有的挑战和风险。为顺应时代需求,建设一个自由健康的消费者社会,解决好消费与生产的关系,促进以消费法治为引领的服务型法治国家的建成,2013年第十二届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了新修订的消费者权益保护法。新消法首次将网络购物等新的消费方式纳入其调控范畴,譬如,规定网络购物中消费者知情权保护、网络购物中消费者的后悔权、网络购物中消费者个人信息的保护以及网络交易平台提供者的连带责任等,填补现行法律规定的空白。可以说,此次修法主要是为了回应新时代网络经济下,基于新的消费理念、消费结构、消费模式及行为的出现而对消费者权益带来的严峻挑战,其核心目的仍然是以保护消费者权益,甚至是以“过度”保护为出发点和归依。然而,从长远看,特别从是否真正有利于解决网络经济下消费者利益的实现,并最终建构一个自由健康的消费者社会的维度看,此次修法仍值得商榷。

从新时代我国经济发展的主要任务和现实场域看,制定和实施消费者法是大势所趋,建立共建、共享、共治的市场经济秩序是经营者、消费者以及监管者共同的使命。换言之,消费作为市场经济运行的重要一环,参与其中的每一主体都是彼此联系的,合作共赢理应成为主流,尤其是自“互联网+”行动计划推出以来,互联网经济在短时间内得以高速增长。互联网经济已然成为新时代我国经济发展的主要形态和重要推动力量。在此场域下,传统的消费者与经营者之间的对抗型或者说消费者弱势的格局正在发生变化,大数据支持下的各种算法的创新让传统主体类型及其特征开始模糊化和混同化,经营者与消费者的市场地位和角色发生了融合,出现了产消者的统一体。彼此的对抗、冲突及怀疑基于扁平化和透明化的平台运行转向合作、共赢及信赖。同时,亦正在发生着消费者滥用权利,甚至误用或恶意使用消费者权利的现象。故此,对消费者在新时代互联网经济下参与市场交易的基本法律态度,也需要因应调整,不仅是保护的问题,还需考虑对消费者诚信、规范、理性、善意等消费意识和消费能力的培养,考虑从全能政府和父爱主义时空下对消费者过度倾斜和保护原则转向适度倾斜和协同保护原则。

回顾新中国消费政策与法治建设及实践的历程,相关法律概念从无到有,从粗到细,从虚到实,越来越贴近现实生活,积极主动回应现实的能力越来越强,尤其是对消费者权益的保护力度和强度持续增进。消费政策与法治及其实践在中国的演进始终以社会主义经济体制机制的改革和国内市场经济环境的开放为中心和抓手,并及时反映了同时期国内外经济社会发展的主要特征与现实需求。在这一演进过程中,从早期的以政策解放为牵引的被动式到以消费者体验为需求的主动式消费者法制定与实施进路,我国消费政策与法治经历了且正经历着从地方走向全国、从形式走向实质、从传统走向现代、从倾斜融入协同的过程。