应对人口老龄化并非朝夕之功

中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员 林宝

我国正面临快速的人口老龄化。国家统计局数据显示,2018年年末,中国大陆总人口139538万人,其中,60周岁及以上人口24949万人,占总人口的17.9%,65周岁及以上总人口16658万人,占总人口的11.9%。与2010年第六次人口普查时相比,60周岁及以上人口比例和65周岁及以上人口比例分别上升了4.6和3.1个百分点。快速发展的人口老龄化趋势给经济社会带来了挑战,积极应对人口老龄化已经逐渐成为全社会的一项共同行动,近年来政府大力推动的转变经济发展方式、改革社会保障制度、建设社会养老服务体系等都可以被看作应对人口老龄化的系列举措。但显然,人口老龄化将是我国在21世纪面临的基本国情,应对老龄化并非朝夕之功,而是一项长期任务。

我国人口老龄化的长期趋势

据预测,我国老年人口规模将一直保持增长态势。60岁及以上老年人口将在2024年左右超过3亿,2032年左右超过4亿,2050年达到5亿左右;65岁及以上老年人口将在2022年超过2亿,2033年超过3亿,2050年约为3.84亿。与此同时,老年人口比例将持续上升。60岁及以上老年人口比例将在2022年超过20%,2034年超过30%,2050年接近40%;65岁及以上老年人口比例将在2022年超过14%,2033年超过21%,2045—2048年期间超过28%,2050年将接近30%。如果我们把65岁及以上老年人口比例达到14%称为中度老龄化,达到21%称为重度老龄化,达到28%称为极度老龄化,那么可以发现,中国将在2022年进入中度老龄化社会,2033年进入重度老龄化社会,2045—2048年进入极度老龄化社会。

直接来看,人口老龄化的挑战主要表现在养老负担的增加和劳动力供给的萎缩。一方面,人口老龄化会带来养老负担的快速增加。预测显示,老年人口抚养比将以更快速度上升:60岁及以上老年人口抚养比将在2021年超过30%,2033年超过50%,到2050年超过75%;65岁及以上老年人口抚养比将在2022年超过20%,2032年超过30%,到2050年达到50%左右。老年人口抚养比的快速上升,将加大养老金支付压力和全社会医疗费用,同时带来养老服务需求的急剧增长。

另一方面,人口老龄化会带来劳动力供给的持续萎缩。在当前低生育水平下,劳动年龄人口负增长态势将不可逆转,劳动年龄人口规模将持续下降。到2035年,15—59岁劳动年龄人口将下降至7.9亿左右的规模,15—64岁劳动年龄人口将下降至9亿左右的规模;到2050年,15—59岁劳动年龄人口将保持在6.4亿—6.6亿左右的规模,15—64岁劳动年龄人口将保持在7.5亿—7.8亿左右的规模。15—59岁劳动年龄人口在2027—2028年将低于60%,在2050年降至50%以下;15—64岁人口大约在2020年降至70%以下,2045—2046年降至60%以下。劳动力供给的快速下降可能彻底改变劳动力市场的供求形势,对中国经济的长期增长产生重要影响。

应对人口老龄化需双管齐下

应对人口老龄化,必须从两个方面着手:一是继续完善生育政策及相关配套政策,争取未来人口向更好的结构发展;二是着手积极应对人口老龄化的挑战。

尽管我国现阶段生育潜力有限,也无法扭转人口老龄化大势,但继续完善生育政策及相关配套政策、适当提高生育水平仍然是一项重要的政策选择。当前具体的措施包括:一是实施婚恋促进计划,促进适龄青年的婚姻匹配。如加强青年婚介服务、适当促进涉外婚姻的发展等。二是完善住房保障制度,多措并举满足青年及新家庭的住房需求。如重点保障青年及新家庭的住房刚需、支持购买首套住房和改善性需求、增加房地产市场透明度等。三是完善婚育相关假期制度,推动家庭工作平衡。如适当延长产假、设立育儿假等。四是依法保障妇女就业权益,改善妇女就业环境。如完善法律法规、进一步加强劳动保护、规范用工行为。五是出台经济激励政策,直接减轻育儿成本。如出台税收优惠政策、实施直接生育补贴等。六是合理配置社会服务资源,改善儿童照料服务供给。包括加强医疗卫生、托幼等方面的公共资源配置和大力发展社会服务业等。七是深化教育制度改革,切实减轻家庭教育负担。如将幼儿教育纳入公共教育范围、推动义务教育均等化发展、普及高中阶段教育、推动家校衔接等。在此基础上,进一步放开生育限制也是必然的政策选项。

积极开展应对人口老龄化行动,要逐步形成与人口老龄化形势相适应的发展模式和政策体系。

转变经济发展方式,实现经济结构转型升级。在劳动力供给形势发生深刻变化的情况下,中国经济增长方式必须发生深刻的变革,从要素积累的增长方式转向以提高经济效率为主的增长方式。从劳动力投入的角度来说,经济增长要更多依赖于劳动者素质的提高进而提高劳动生产率,而非依靠更多的劳动力投入。为此,一方面必须继续消除劳动力流动的各种制度障碍,实现劳动力资源的合理配置;另一方面必须加大人力资本投资,从教育和培训两个环节实现人力资本与产业结构的更好结合,促进劳动生产率的提高。根据当前经济形势,必须着力推进供给侧结构性改革,优化产业结构,促进区域协调发展,努力实现经济结构转型升级。

渐进式延迟退休年龄,大力开发老年人力资源。当前,延迟退休年龄的时机已经成熟,应尽快出台延迟退休年龄方案,向全社会公布,寻求最大共识,尽快实施。在方案设计上要采用渐进原则和弹性原则,尽量考虑民众利益;在宣传上也要多从民众利益角度出发,尽量解答疑虑,只有这样才能减小改革阻力,保证政策顺利推行。此外,还应采取多种方式促进老年人就业,开发利用老年人力资源。一是消除就业的年龄歧视;二是提升老年人的就业能力,如为老年人提供教育和培训的机会,引入灵活的工作时间和工作组织方式,重新分配工作量等措施。其他如促进女性就业和加强劳动保护等措施也有利于促进老年人就业。

完善养老保险制度,提高制度公平性和可持续性。城乡居民基本养老保险制度应当推进以下几方面改革:科学设置缴费档次和待遇水平,建立财政补贴的正常投入机制,实现城乡居民养老保险基金的省级管理,实现基础养老金的有序增长。城镇职工基本养老保险则需要推进以下几项改革:进一步完善制度设计,扩大养老保险覆盖面,推进基础养老金全国统筹,出台科学透明的养老金调整机制,加大国有资产充实社会保障基金的力度。

深化养老服务供给侧改革,推动养老服务体系建设。重点在几个方面:其一,充分调动社会各方积极性,实现供给主体多元化。要尽快明确政府应提供的基本养老服务内容,并不断创新服务提供方式,提高公共资源的养老服务效率。要继续优化老龄产业的投资环境,充分调动社会资本参与老龄产品和服务供给。其二,充分发挥市场作用,实现供给机制市场化。养老服务供给也是一个资源配置的过程,同样应该充分发挥市场机制的作用,使市场在资源配置中起决定性作用。其三,推动老龄产业技术创新,实现供给手段多样化。在养老服务供给中,要特别重视养老服务技术的创新,不断推动新技术在养老服务中的应用。

建立长期护理保险制度,分担养老服务利用负担。当前是建立长期护理保险制度的合适时机,应及时总结前期试点经验,出台统一的福利性、普惠性和强制性长期护理保险制度,为国民提供标准化的基本护理保障。未来长期护理保险制度应该覆盖各类医疗保险参保人群,即根据目前城镇职工医疗保险、城乡居民医疗保险的覆盖范围,将大部分在职人员和全部老年人纳入参保范围;建立政府补贴、保险缴费和使用者负担三源合一的筹资机制;建立全国统一的护理需求分级和评估制度;实施实物支付、现金支付和混合支付相结合的保险给付。

总之,人口老龄化将是21世纪我国的基本国情,对此必须全社会共同努力,持之以恒,实现应对人口老龄化与经济社会发展有机融合,实现中国传统文化与现代制度文明、最新技术成果有机融合,最终走出一条成功应对人口老龄化之路。



人口少子化挑战大于老龄化

北京大学人口研究所教授 穆光宗

种种迹象表明,目前中国人口正处在重大的历史转折过程中,第一次人口转变即将完成,以人口负增长为主线的第二次人口转变将要开启。那么,新阶段的人口发展面临哪些新问题和新挑战?最引人注目的莫过于持续的低生育、严重少子化和快速老龄化现象。

2015年11月颁布的“十三五”规划建议中,首次提到“少子化”“适龄人口生育意愿明显降低”“总和生育率明显低于更替水平”,并将“14岁以下人口比重低于世界平均水平”和“劳动年龄人口开始绝对减少”视为人口安全挑战。2015年10月,中共十八届五中全会决定:积极开展应对人口老龄化行动,实施“全面二孩”政策。养老问题与生育问题开始在政策层面被统筹治理。在少子化和老龄化同时出现的今天,我们只有清楚了解它们之间的联系,才能更好把握新时代人口发展的特点,精准破解人口危机,实现人口长期均衡发展。

当前我国面临的人口趋势

人口少子化包括双重含义:一是指生育率越来越低,出现持续低于更替水平现象;二是指0—14岁少儿人口增量越来越少以及占比越来越低现象。低生育率是人口少子化的主要成因。

人口老龄化也有双重含义:一是指60岁或者65岁以上老年人口占总人口比重达到一定阈值并不断提高的趋势;二是指老年长寿化或者高龄化趋势,即老年人口平均余寿不断延长的现象。

少子化现象最早可追溯到20世纪70年代的日本,当时日本人口的总和生育率(简称TFR)已经下降至更替水平(2.1—2.2)以下。1989年,日本生育率进一步下降到1.57,被称为“1.57冲击”,敲响了少子老龄化人口危机的警钟。少子化最直接的影响是劳动年龄人口数目的减少,劳动力供给的减少制约了经济持续增长,也限制了社会消费能力的扩大。少子化与老龄化相互制约,恶性循环,成了日本发展道路上的最大阻碍,日本首相安倍晋三甚至将少子化称为日本的“国难”。比较之下,受几十年计划生育的影响,由于生育旺盛年龄妇女人数的减少,中国的少子化进程将超过日本。

少子化和老龄化已经成为我国人口国情最基本、最重要的趋势与特点。根据第六次人口普查结果,我国2010年0—14岁人口总量为2.2亿,占总人口的16.6%,低于18%,已处于严重少子化水平。1950—1970年,中国每年出生人口,除去1959—1961年困难时期一度低至1300万—1700万,基本在2000万—3000万之间波动。1998年,我国人口自然增长率首次降至10‰以下,实现了人口再生产类型从高出生、低死亡、高增长到低出生、低死亡、低增长的历史性转变。近十年来,我国全年出生人口均在1500万以上,年出生人口在“全面二孩”政策实施后的2016年、2017年有一定幅度的回升,但在2018年又明显回落。2018年全年出生人口仅为1523万人,较之2017年减少200万,人口出生率仅为10.94‰。

究其根本,“全面二孩”政策遇冷的原因是人们的生育观念发生了历史性巨变。2017年全国性数据显示,我国育龄妇女平均理想子女数为1.96个,平均打算生育子女数为1.75个。育龄妇女不打算再生育的前三位原因依次是“经济负担重”、“年龄太大”及“没人带孩子”,分别占77.4%、45.6%和33.2%。经过对改革开放以来国内上百项生育观念调查的总结,中国人民的理想子女数大概是1.6—1.8,实际生育率则要低于1.6。

我国已经跌入低生育—少子化—老龄化陷阱,这将是未来面临的长期挑战。我们不清楚这种人口发展趋势的尽头在哪里,但确实已经感知到了其中的巨大威胁。

少子化是我国人口形势面临的最大挑战

“问渠那得清如许,为有源头活水来。”生育是人口发展的源泉、基础和希望,生育水平决定人口发展的持续程度。少子化意味着人口力量、人口红利的日渐衰退,意味着人口生产力、创造力、支撑力的逐步丧失。人口是力量的存在和表达,但不同的人口结构意味着不同的力量呈现。在某种意义上,或许可以说少儿人口代表着人口的朝气与生机,老年人口代表着人口的暮气和危机。

其一,少子化意味着未来的人力储备减少。譬如,我国15—59岁的劳动年龄人口自2012年以来每年减少上百万人,截至2018年一共减少了2500万人,这势必影响国家养老能力的发挥。“全面二孩”政策对提升低生育率及促进人口均衡发展的积极影响低于预期,人口负增长有可能提前至2023—2025年到来。

其二,持续的低生育和少子化意味着人口可持续发展能力不断弱化。人口、国土和文化三大要素构成了一国文明的基石。历史人口在高死亡率的威胁下需要高出生率来平衡自身的发展,为此中国历朝历代都追求“实力人口”,通过多子多福的生育文化来鼓励民众生育。人口学认为,长期低于更替水平的低生育必然导致人口萎缩甚至走向灭绝,最后导致文明的消亡。日本从1970年代中期以来,总和生育率一直低于更替水平,开启了少子化的进程。日本学者制作了一个“儿童人口钟”,以倒计时方式提醒公众日本距只剩最后一名儿童还剩多少时间。日本学者警告称,如果出生率继续下降,依理论推算,预计到3011年5月5日将剩下最后一名儿童,即1000年后日本儿童将不复存在。

其三,人口发展的理想状态是保持人口内在的均衡性,少子化从源头上打破了人口代际均衡,造成人口年龄结构的失衡,长期来看将影响人口的健康发展。在微观上,少子化意味着家庭养老能力的严重弱化;在宏观上,少子化意味着缴纳社会养老金的人数减少,亦意味着养老服务人员的青黄不接。

少子化和老龄化从一少一老的两端威胁着人口的良性发展。随着1970年代计划生育的推行,我国也开启了少子化进程。中国生育率从1970年的5.8降至1980年接近更替水平的2.3左右,年出生人口从2800万降至2100万左右。1980年9月25日,中共中央发布《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》,公开信在表述上仅“提倡一对夫妇只生育一个孩子”,但在实践中却被异化为强制性、极端性的生育限制。1982年,中共十二大确定计划生育为我国基本国策。1980年代的某些极端年份,人多是中国最大的难题,少生就是一切、严格一胎化、无婴月等理念和做法将我国人口少子化推向了“毕其功于一役”“千方百计稳定低生育水平”的极端。进入90年代,中国出生人口急剧减少,年出生人口从1990年的2900万降至1999年的1400多万。

历史经验表明,低生育目标的实现并不意味着大国人口问题的解决,而是伴随着人口问题的转型,即从计划经济时代的人口分母问题转向市场经济时代的人力开发问题,从人口存量、人口总量问题转向人口流量、人口增量问题,从增长过快的人口问题转向结构失衡的人口问题。在人口统计转变的同时,我们也需要观察人口问题的转型。当前中国最大人口问题是年轻人口锐减,预估到2100年将下降到6.5亿左右,到2200年极有可能下降到3亿以下,届时人口年龄结构将畸形到什么程度,恐怕会超出任何人的想象。

正视少子化与老龄化挑战

2018年,我国60岁及以上老年人口占比达到17.88%,65岁及以上人口占比11.94%,即将接近深度老龄化;预计2040年65岁及以上老年人口占比突破20%,我国将步入超级老龄化社会;2050年以后65岁及以上老年人口占比可能达到30%—40%。中国积极应对人口老龄化挑战的同时,不可轻视人口少子化逐渐显现的负面影响。我国在全球第一人口大国庞大人口总量的表象下,掩盖了少子化潜在的年轻人口短缺危机和人口代际失衡风险。对人口规律的认识和把握及人口问题的观察和治理需要长远的历史眼光、宽广的全球视野与高超的战略思维。

老龄化与少子化存在一体两面的关系,超少子化与重老龄化构成了恶性循环,我们可以观察到一头沉一头起的“跷跷板效应”。一方面,少子化对老龄化有促进抑或加剧作用,这在人口学上被概括为“底部老化”;另一方面,老龄化对少子化有挤压作用,沉重的养老负担挤压了生育空间。

人口老龄化问题具有强烈的相对性,在很大程度上折射在少子化、少劳化(即劳动年龄人口下降)上,正是因为年轻人口不足,缺乏支撑的老龄化才成为问题。国际经验表明,少子化几乎不可逆转,世界上跌入低生育陷阱的国家和地区虽然出台了很多鼓励生育的措施,但可以说乏善可陈、效果不彰。在现代化的进程中,低生育的出现可以说是发展的自发力所引致,具有强烈的必然性。

少子化与老龄化既相互依存、互相关联,又相对独立。普遍多子化对于重度老龄化是一剂良药,可以缓和“底部老化”,而普遍多子化在今天这个社会可谓难上加难,几乎没有可能。但天地之间万事万物相互联系、和谐共生的观点启示我们,人类还可以重建人口的平衡机制,实现低生育水平下人口发展的历史转向。应对这一空前危机,全面放开生育并通过减轻家庭养育负担来大力鼓励生育刻不容缓,重建社会化生育文化当在必然。

老龄化问题的应对一靠健康老龄化和积极老龄化,二靠多子化、生育水平的回升以实现人口的长期均衡发展,为此我们要旗帜鲜明地追求“适度老龄化”。在适度老龄化的状态中,各种亚人口各得其所、各安其命、相互依存,老龄化问题近期反映的是少劳化问题,远期反映的是少子化问题。可以说,没有少子化,轻度的老龄化不足为忧;严重少子化必然使高度长寿化雪上加霜。所以,遏制少子化是促进人口可持续均衡发展的不二选择,从长期看亦是缓解人口老龄化程度和问题的重要举措。

为什么要给予儿童现金补贴?

华北电力大学人文与社会科学学院教授姚建平

世界上大部分国家都会针对不同类型的儿童实施现金补贴制度。发达国家通常会给所有养育儿童的家庭发放儿童津贴,例如丹麦、法国、英国、加拿大等。而对于发展中国家来说,由于财政能力有限等原因,通常只会选择贫困家庭的儿童给予资金支持。从世界范围来看,儿童补贴的主要政策目标包括减贫、保护儿童、人力资本投资、鼓励生育以及促进就业等几个方面。由于想要达到的政策目标不同,各国政府采用的补贴方式也不一样。

西方发达国家的儿童津贴

发达国家儿童津贴既有瞄准性项目也有普惠性项目。一般说来,瞄准性儿童津贴项目主要是为了反贫困,而普惠性儿童津贴鼓励生育的政策目标十分明显。实际上,西方发达国家的儿童津贴制度经历了从单一性目标向多重性目标发展的过程。20世纪以前,西方国家的家庭补贴制度主要目标是减少贫困,例如英国早期济贫制度下的儿童救助。在第一次世界大战期间,英国儿童津贴主要是为了保障士兵家庭基本生活,维护后方的社会稳定。“二战”期间,西方国家选择家庭补贴制度作为其控制经济的一种政策;北欧国家由于特殊的自然条件和国情等原因,家庭津贴制度很早被赋予了促进生育的重要作用。

到20世纪六七十年代,西方发达国家普遍面临出生人口不足的问题,普惠式的家庭补贴制度较多地被作为一种鼓励生育的措施。但是有研究发现,家庭津贴虽然增加了父母照顾儿童的时间,却也减少了女性进入劳动力市场工作的可能性。例如,2001年以前加拿大马尼托巴省接受全国儿童津贴补助的年龄是0—5岁,2001年这一政策受益对象延伸到0—11岁。对福利政策改变后的研究结果表明,更少的家庭有劳动收入,而更多家庭依赖福利。研究同时也发现,政策改变之后,马尼托巴省儿童和家庭的状况得到了显著改善,主要表现为父母照顾儿童的时间增加了,但同时普惠性的儿童津贴一定程度上也减少了女性的就业时间。另一项针对2007年西班牙引入的普惠性儿童津贴的研究发现,儿童津贴显著提高了生育率,减少了堕胎率。但是,有资格领取儿童津贴的母亲在生完孩子后脱离劳动力市场的时间更长。

拉美和非洲国家的儿童补贴

拉美国家的儿童补贴政策主要是有条件的现金转移支付制度。减贫和人力资本投资是拉美国家现金转移支付最主要的两项政策目标。为了实现这两项政策目标,现金转移支付给贫困家庭的条件是要确保项目给付用于孩子的教育、健康和营养等。拉美国家的项目注重减贫战略同长期人力资本发展战略的结合,因而把儿童的教育、医疗作为项目首选的附加条件。也有人认为,附加条件的现金转移计划之所以在拉美国家广受欢迎,也是出于消除社会保障制度私有化带来的消极影响以及应对经济动荡等的考虑。一些非洲国家也引入了有条件的儿童现金支付项目,其政策关注的重点也是那些最贫困的家庭和个人。

有条件的儿童现金转移支付一定程度上也实现了减贫的政策目标。通过实施有条件的现金转移支付,巴西的赤贫人口从1999年的12.9%下降到2007年的8.5%,同期贫困人口从37.5%下降到30%;墨西哥的赤贫人口从1998年的18.5%下降到2006年的8.7%,同期贫困人口从46.9%下降到31.7%。在肯尼亚和其他撒哈拉以南的非洲国家,有大量孤儿和生活极端贫困的儿童。肯尼亚政府建立的现金转移支付项目,为这些极端贫困家庭提供现金和社会支持,并特别关注受到艾滋病影响的儿童。项目的反贫困和保护儿童的政策目标十分明显。

从人力资本投资的角度来看,有条件的现金转移支付取得了两个方面的限制效果。一是改善受教育条件。世界银行的研究发现,有条件现金转移支付方案有助于儿童入学率的提高。哥伦比亚、墨西哥和土耳其的类似措施都提高了中学的入学率,对原来小学入学率很低的地方,有条件的现金转移支付项目的效果更好。如柬埔寨,中学入学率提高了30%,出勤率提高了43%;孟加拉国的有条件现金转移支付项目提高了9%的小学入学率。二是改善健康和营养状况。在墨西哥,项目受益者进行体检的频率增加18%,0—5岁儿童疾病率则降低了12%;洪都拉斯实施项目后儿童接受医疗服务的比例提高了15%—21%。

中国的贫困及困境儿童救助

中国所有儿童现金救助项目都针对贫困或困境儿童,主要的政策目标也是反贫困和保护儿童。在计划经济时代,农村孤儿的养育主要通过农村五保供养制度来实现。改革开放后,一些地方五保供养政策的经费落实出现了困难,这导致农村孤儿的生存状况严重恶化。与此同时,传统儿童福利机构的孤残儿童养育也出现了一些问题。在此背景下,2010 年 10 月 12 日,国务院办公厅发布了《关于加强孤儿保障工作的意见》(以下简称《意见》),核心内容就是建立孤儿基本生活保障制度。《意见》的出台意味着孤儿低水平救助的结束,基本生活保障的覆盖面从机构孤儿扩散到社会散居孤儿,我国也有了第一个真正意义上的儿童现金补贴制度。

除了孤儿以外,困境儿童生活补贴也是我国重要的儿童现金救助项目。根据《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》,对于无法确定抚养人的儿童,要纳入孤儿保障范围;对于无劳动能力、无生活来源、法定抚养人无抚养能力的未满16周岁儿童,纳入特困人员救助供养范围;对于法定抚养人有抚养能力但家庭经济困难的儿童,符合最低生活保障条件的纳入保障范围并适当提高救助水平。但除了孤儿以外,当时并没有为困境儿童出台专门的现金补贴政策,而是以将他们纳入低保、特困救助制度等来解决他们的生活困难。到2019年,民政部等部门联合发布了《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》,各地开始对事实无人抚养儿童发放基本生活补贴,并规定按照与当地孤儿保障标准相衔接的原则确定补贴标准,参照孤儿基本生活费发放办法确定发放方式。

虽然我国目前的儿童补贴主要针对贫困儿童和困境儿童,但并不意味着我国未来不会有普惠性的儿童津贴制度。当前,我国进入低生育率阶段已经是不争的事实,尽管2016年已开始实施“全面二孩”政策,但低生育率陷阱的风险源并未消除。低生育率与生育成本过高密切相关。生育成本分为生产成本和养育成本:生产成本包括从登记、怀孕建卡、补偿营养品、产前诊断检查、购置生产用品到住院生产等生产时期的花销;养育成本包括从儿童入托、上学再到长大成家立业,需要考虑的医疗、卫生、教育、结婚等一系列花费问题。如果这些生育成本完全由家庭来承担,那么孩子无疑会成为家庭的沉重负担。实际上,低生育问题是发达国家很早就面临的普遍问题,通过发展儿童津贴制度来促进生育也是目前很多国家采用的主要方法之一。因此,我国未来也可以考虑建立儿童津贴制度,减轻有孩子家庭的生活压力,降低多子女家庭的养育成本,有助于提升生育率。

近年来,托幼服务缺乏对于家庭生育行为的影响越来越成为社会的热点。儿童津贴制度对于托幼服务也有重大影响。需要指出的是,不同的儿童津贴制度设计在生育促进和女性就业方面会产生不同的效果。北欧国家的政府面向1—6岁儿童提供统一、普惠、优质的公共托幼服务,在这种情况下,女性会将儿童交给公共机构托管,并选择继续工作。因此,儿童津贴并没有产生鼓励女性离开劳动力市场的效果,从而最终体现了“去家庭化”的政策取向。英美等国由于受自由主义福利发展理念的影响,认为市场是最重要的服务提供主体,国家只有在市场失灵或家庭失灵时才会伸出援手。在这种情况下,富裕家庭会选择通过付费让市场承担儿童托幼的任务。而充足的儿童津贴会让更多贫困家庭的女性留在家庭承担照顾儿童的事务性工作。因此,这种儿童津贴制度发挥着“再家庭化”的效果。对于中国来说,随着老龄化加剧和低生育率状况的持续,未来也应当考虑实施普惠式的儿童津贴来鼓励生育。由于儿童津贴会对女性就业产生很大影响,中国未来在儿童津贴“去家庭化”和“再家庭化”的政策效应问题上需要作出十分慎重的考量。

社会企业:应对人口老龄化的新思路

中国人民大学公共管理学院副教授 范永茂

中国正在快速进入老龄化社会,老龄化问题带给政府管理和社会治理的压力越来越明显,如何更好地解决养老问题,为广大老年人提供优质的养老服务,已经成为全社会面临的亟待解决的课题。长期以来,家庭养老、政府机构养老和社区养老是解决养老问题的主要途径,相应的,养老的成本和负担主要由居民家庭和政府承担。这虽然能在很大程度上解决基本的养老问题,但财政投入压力大,且养老服务个性化程度不高。近年来,民间机构也开始越来越多地参与到养老服务中,在为老年人提供差异化优质服务的同时,也减轻了政府财政压力。其中,社会企业就是民间机构的主要代表。

当前我国人口老龄化的特征

老龄化人口增速快于人口增速

国家统计局公布的数据显示,1990年至今,多数年份的65岁及以上老龄人口增速都达到总人口增速的数倍。例如,2016年,65岁及以上人口增长率是总人口增长率的7.27倍;2017年,该比值创20年来新高,达到10.38倍;2018年,该比值有所降低,但仍有1.37倍。

“未富先老”及“未备先老”问题突出

目前,我国仍处于社会主义初级阶段,全国经济发展水平尚不均衡,出现“未富先老”现象。例如,2018年,我国60岁以上人口占到总人口数的17.9%,基本养老保险基金支出高达47750亿元人民币,但人均国内生产总值仅为6万余元人民币,生产水平比美国、日本等发达国家相差甚远。此外,虽然我国已建立了基本覆盖全民的社会保障制度,但社保体系尚不完善,政府养老投入能力有限,持续低生育率与倒金字塔型人口年龄结构也给当前社保制度带来新的挑战,出现“未备先老”。

城乡老年化程度不均

与发达国家的城市人口老龄化水平一般高于农村不同,我国的老龄化程度是农村地区高于城市。究其原因,是由于我国主要采取劳动力转移的方式推动城市化发展,青壮年农村进城务工人员大量涌入城市并定居,留守老年人在农村的比例上升。加之现在农村地区社会保障、医疗卫生水平和其他公共服务水平的提升,使得农村地区老龄化水平高于城镇。

综上,日益增长和不断复杂化的国内养老市场使得养老问题的解决更具挑战性,而作为一项准公共产品,养老服务的供给仅依靠政府远远无法满足需求,因此调动全社会力量参与养老事业是一条必由之路,社会企业就是其中一支重要的力量。

社会企业及其特征

社会企业发端于西欧国家,根据英国社会企业联盟的概括,社会企业是指运用商业手段实现社会或环境目的的企业。它是一种集社会目标和经济目标为一体的商业模式。与商业公司相比,它不以追求利润为唯一目标;与非营利性公益组织相比,虽然两者均以社会使命为先,但社会企业是用商业手段来解决公益问题,能通过自身的经营实现财务上的可持续性。

社会企业在很多国家和地区发展得很快,各国也制订了有关社会企业的法律。近年来在我国的台湾、香港地区社会企业也得到初步发展。在大陆,社会企业还没有明确的法律地位和定义,福利企业、民办非企业单位都被认为是典型的社会企业。

从价值观和行动主体层面来看,社会企业的凝聚力在于参与者认同公益理念和“做不一样的公益”的反传统价值观。以企业高管、白领和大学生为主体的志愿者,愿意为公益组织奉献自己的时间和才华,同时,社会企业的专业服务相较于传统的公益行动显得更具有技术含量,因而受到这类群体的欢迎。

从组织形式层面来看,很多社会企业具有小型、动态变化、扁平化管理和反应灵敏等特征,这是互联网技术运用于现代公益行动的结果。互联网让志愿者们参与公益行动变得更加容易,降低了人们集体行动的成本,这也为各类社会企业组织的运作创造了条件。

从回应客户需求的层面来看,由于社会企业能够随时根据自身需求招募不同专业背景的志愿者,使得它们具有了相对全面的解决问题能力,相较于传统的专业化机构,其能够提供的服务更加多样化、个性化、专门化。

社会企业在解决养老问题中的独特优势

社会养老机构是目前养老问题的主要解决方式,但社会养老机构普遍存在设施设备老旧、功能不健全的问题;公立养老院往往一床难求;民营养老机构也存在审批门槛高、运营成本高、资金回收周期长、专业人才短缺等问题。当前我国社会养老服务资源无论是在数量还是质量上,都无法满足城乡社会日益增长的养老需求。根据民政部2019年9月公布的数据,我国各类养老机构与设施共17.33万个,床位735.3万张,初步形成了以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养结合的中国特色养老服务体系。但这与发达国家每百名老人拥有5—7张床位的标准仍有一定差距。此外,老年人对养老服务需求有了新的变化,养老机构除了需要提供基本生活照料外,要更多考虑精神慰藉、文化活动等需求。

社会企业作为一种新兴的组织形式,在养老问题的解决中具有独特的优势。

首先,社会企业带有解决社会问题的使命感召,能够聚集认同该使命的人群和资源,在发展过程中更容易获得广泛支持。随着现代经济社会的发展和科技的广泛应用,社会行动的参与成本和壁垒普遍降低。相较于注重营利的商业机构,人们有更多的意愿和机会加入社会企业的工作中。政府对于社会企业所承担的提供公共物品或准公共物品的职能也会给予更多的认可,并鼓励其发展,这有助于降低政府支出压力,提升养老服务的专业化水平。

其次社会企业实现财务目标的能力,为其可持续发展奠定了基础。因社会企业运用商业手段解决社会问题,注重商业价值的挖掘,因而能够在提升工作效率方面作出持久努力,为组织的可持续发展创造条件。相较于主要依赖社会捐赠的非营利组织,社会企业具有更大的财务自主性和应对财务环境变化的能力。这也能解决民营养老机构财务投入可持续性弱的问题和模糊身份下的营利与非营利之间的矛盾。

最后,社会企业为社会创新提供了更多可能性。因其组织特性,社会企业吸引着越来越多的年轻人加入。比较灵活的组织形式为解决养老等传统社会问题提供了新的可能性,并丰富了养老服务内容和品质。同时,社会企业的存在也能够帮助克服部分公立养老机构存在的公共服务分配寻租问题和不公平现象,提高养老资源的使用效率。

我国社会企业的发展困境

法律地位不明确

社会企业在我国的发展,遭遇的主要问题就是法律政策不明确。我国并没有在法律上给予社会企业统一的身份和地位,其法律形态呈现多样化、分散和不确定的状态。事实上,除了福利企业以外,我国法律并没有明确社会企业的范畴,这不利于社会企业的发展。正是由于目前社会企业没有合法身份,部分具备社会企业特征的组织只能选择注册为营利性企业,因而也无法获得社会企业应有的地位。

社会认知度较低

虽然近些年社会企业的概念得到了一定普及,但从总体上看,社会企业的公众知晓度很低。许多从事社会组织工作、公益事业、社会服务等相关职业的从业人员也对其不甚了解,甚至福利企业、民办非企业单位等采用社会企业运行模式的组织也不了解什么是社会企业。加之社会诚信体系的不完善,人与人之间信任不足,一般人不会接受“用市场谋公益”的善意命题,很多人对社会企业的公益性持怀疑态度。此外,与社会企业相关的公益保障和约束机制尚未建立,个别企业缺乏自律和不规范运作导致公信力下降,都加剧了人们已有的疑虑。这些都在一定程度上影响了社会企业的发展和解决社会问题作用的发挥。

运营和发展面临现实挑战

如其他公益组织一样,社会企业的发展也面临严重的人才匮乏问题。随着机构规模和业务量的扩大,社会企业高素质管理人才短缺问题也迫在眉睫。基于现有的收费模式和财务情况,很多社会企业无法用高薪吸引到匹配岗位需求的优秀人才,只能依靠志愿者来充实服务队伍,这在很大程度上限制了社会企业的发展。社会企业还面临着行业内外日益激烈的竞争。以公益支持性行业为例,自2001年特别是2005年以来,公益支持机构从机构数量、机构类型、服务领域、服务人群、服务地域、机构规模、资金规模及社会影响力来看,与之前相比都有了明显不同。

应大力支持社会企业良性发展

加快立法工作,明确社会企业的合法身份和地位

根据国际经验和我国国情,建议加快立法工作,完善福利企业的相关立法,将福利企业的概念扩展为社会企业,制定社会企业资格认定管理办法,对符合条件的企业授予社会企业证书并给予相应的优惠政策。取得社会企业资格的企业在经营活动中可以使用社会企业的标志。

加强对社会企业的监督管理

建议尽快出台社会企业的配套管理办法,并加强监管。第一,明确限制利润分配。社会企业的主要目的是提供公益服务,因此,对社会企业的利润分配要有限制,只有一部分利润可以分配给投资人,剩余利润要继续投入社会企业或其他社会公益事业。第二,定期公开年检及年度经营报告。社会企业要由民政部门进行年检,其中一个重要内容是年度经营报告的公开,重点要说明企业履行社会公益事业的措施及成效,是否仍具备社会企业的资格等。经营报告及年检结果要在企业及民政部门的网站公开,接受社会公众的监督。

出台扶持社会企业的发展政策

对于社会企业的扶持,主要包括税收优惠、专项资金补贴等。建议给予免征增值税、营业税及所得税的税收优惠政策以促进社会企业蓬勃发展。如果一些社会企业承担了本应由政府承担的职责,那么除了获得税收优惠以外,这些社会企业还应当享受政府的专项资金补贴。

发挥社会组织在推动社会企业发展中的积极作用

从我国社会企业的发展来看,社会组织在可见的将来,依然是推动社会企业发展的中坚力量。对于有条件发展成社会企业的民办非企业单位或基金会,应鼓励其探索走上社会企业的发展道路。对于关注并支持社会企业发展的基金会,要从政策上、制度上和优惠措施上尽可能予以倾斜。对于致力于专业培训、信息网络建设、项目管理等的社会组织,要鼓励它们积极参与对社会企业的支持性活动,并为这些社会组织提供必要的资金和政策保障。