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充分发挥民主党派在人民政协参政议政中的作用
来源：中国民主同盟网站 http://www.mmzy.org.cn
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2009-12-08
一、新时期需要充分发挥民主党派在政协中的参政议政作用
当代世界已经步入了政党政治的时代，政党作为沟通国家和社会之间的桥梁和纽带，在政治体制运作、社会政治生活和国家治理中处于中心地位。作为功能性的机构，政党的存在主要是对所代表阶层和群体的利益进行聚合和表达，把大众的偏好转变为公共政策。正如萨托利（Giovanni Sartori）所说，“政党首先且最主要的是表达的手段：它们是工具，是代理机构，通过表达人民的要求而代表它们” 。在长期的革命和战争中，经过各方政治力量的博弈，我国最终形成了富有中国特色的多党合作制度。这种制度所体现的党际关系和运行规则迥异于西方竞争性的政党制度：在中国共产党的领导下，各民主党派在多党合作的制度框架中，积极参与国家政权，发挥政治协商、民主监督、参政议政的功能，从而使我国既保持了稳定有序的政治局面，又创造了生动活泼的民主气氛。
我国的宏观政治架构也为多党合作创造了良好的平台。根据我国宪法和政协章程的规定，人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国各民主党派发挥作用的重要场所。新中国成立后，人民政协围绕民主和团结两大主题，充分发扬包容、合作的精神，为中国共产党与各民主党派的亲密合作构建了一个制度化的平台。我国多党合作事业发展的历史表明，没有人民政协，民主党派就无法充分发挥政党职能，无法进行有效的利益的聚合和表达，无法实现其在中国政治制度框架中的价值。近年来，我国日益重视保障民主党派参政议政职能的充分发挥。2006年3月颁发的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出，要努力搭建好人民政协这个大舞台，充分发挥人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构的作用，尊重和保障各民主党派在政协的各种会议上以本党派名义发表意见的权利；要确保各民主党派界别委员能以党派名义提出主张，发表意见，能以党派名义开展有关活动；要尊重和保障各民主党派和无党派人士开展视察、提出提案、举报、反映社情民意以及参与调查和检查活动的权利。这些制度性的保障对民主党派加强参政议政工作大有裨益，它将有力地推动多党合作和政治协商事业的发展。
在市场经济体制改革催生的多元社会条件下，人民政协作为各民主党派以政治主体的身份参与国家的政治活动的有效平台变得日益重要。经过三十年的改革开放，社会出现了大量的“自由流动资源”和“自由活动空间”，我国的政治社会生态发生了根本性的变化。总体而言，目前已经进入了经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的时期，形成了社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化的复杂社会形态。整个社会的阶层结构发生了重大变化，已经从建国初期 “两阶级一阶层”（工人阶级、农民阶级和知识分子阶层）的社会结构图景转变为国家与社会领导阶层、经理人员、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层、城乡无业失业和半失业人员阶层等多阶层并存的社会结构形态①。社会的“不同”和“多元”是现代社会进步的标志，但多元社会也为政治的良性运行和协调发展带来挑战。阶层分化促使社会不同阶层人群的自主意识增强，利益诉求差异扩大，这对政治决策的民主与公正形成挑战。在传统的相对简单的社会结构下，民主党派是以知识分子为主体的政党，在历史发展过程中形成了相对稳定的联系界别和发展对象，其利益聚合和表达功能相对简单。但在新的社会结构条件下，知识分子阶层内部发生了巨大的变化，并产生了不同的政治诉求、利益需求、思想观念和表达方式，这对国家的政治整合提出了挑战，这需要充分发挥民主党派的代表作用，通过民主党派在政协平台上的参政议政来满足所代表群体的利益表达和政治诉求，在国家的公共生活中建立起有序的政治秩序。新的历史时期，在政协中充分发挥各民主党派的参政议政职能，有利于在了解和掌握不同社会群体的思想观点和利益要求的基础上，更好地协调不同社会群体的利益关系，及时有效地化解社会矛盾。
与其它界别的政协委员相比，民主党派界别政协委员具有在政协中充分履行参政议政职能的优势。从政协中民主党派界别委员的参政议政活动情况看，现阶段的民主党派界别委员主要有三种活动形式：一是在每年政协会议召开前，各民主党派召开本党参政议政工作会议，组织党内力量调研重大社会热点难点问题，认真撰写党派集体提案；二是在政协会议期间，各民主党派委员以党派名义提出集体提案、书面发言和口头发言提案；三是各民主党派在政协中参加界别分组讨论，并以此为平台反映自民主党派界别政协委员对党和政府政策制定和执行的意见和建议。与政协中其他界别比较而言，民主党派界别政协委员无论是在参政议政的制度保障、组织化程度、活动方式还是在参政议政内容等方面都具有自身优势。长期以来，民主党派在多党合作框架中形成了相对完整的参政议政组织系统和工作机制。民主党派界别的政协委员能够以党内的组织系统为依托，充分利用党派内部的组织资源，集聚党内成员的集体智慧，形成能够反映更广大群体政治愿望和利益诉求的提案。同时，民主党派集聚了各界社会精英，他们具有相对开拓的视野和较高的理论水平，在参政议政内容上大多围绕中央和地方大政方针和重要事务，具有一定的高度、深度和前瞻性。因此，无论是基于多元化的社会阶层结构形态的客观要求，还是基于民主党派自身的优势，都需要充分发挥民主党派的组织优势和桥梁作用及其在政协中的参政议政职能。
二、当前民主党派在政协参政议政中面临的挑战
参政议政是共产党领导的多党合作制度赋予民主党派的历史使命和重要职责，人民政协是民主党派能够充分参政议政的最重要的政治平台。经过建国后五十多年的历史实践，各民主党派在政协中形成了相对制度化、程序化的参政议政模式，为中央和地方重大政方针的科学制定和有效执行做出了不可磨灭的贡献。在社会结构相对单一、政治环境相对简单的计划经济时代，政府的管理模式相对单一、政策决策过程相对简单、公共管理能力较低，民主党派的参政议政对提高决策的科学化和民主化水平具有不可忽视的重要作用。但是，随着我国社会主义市场经济体制改革的推进和民主政治进程的加快，经济体制、社会结构形态、利益格局以及政府管理模式发生了深刻的变化，尤其是在各级党委政府对重大事项决策的专业化、民主化、科学化水平日益提高的新的历史阶段，民主党派传统的参政议政模式面临着前所未有的挑战，民主党派在政协平台上参政议政职能发挥的作用也十分有限。虽然作为人民政协的组成界别，政协的组织系统对加强民主党派作为参政党参与国家政治社会事务的组织化、有序化程度起到重要的保障作用。但在当前政治生活中，人民政协更多地是一个团结聚合的平台，而各民主党派在政协活动中完成的建言献策过程仍是相对独立进行的。因此，民主党派在政协舞台上的职能发挥，也和在其他政治协商过程中的职能发挥一样，受到一些制约因素的影响。造成民主党派参政议政现状的原因是复杂的、多方面的，在本文中，笔者将这些原因归结为社会政治环境的变化与民主党派自身建设两个层面。
（一）社会政治环境的变化给民主党派的参政议政带来重大挑战
从社会基础层面讲，各种制度选择都有其利益根源、思想基础和具体的实现条件，任何制度都是不完美的，都有其自身的局限。正如著名社会学家雷蒙·阿隆所说，“人们选择政治制度时，应该准备既接受它的优点，也接受它的缺点”。在我国，在多党合作的制度框架中，参政议政是民主党派参与国家大政方针的制定、参与公共事务管理、实现自身价值的重要方式。这种方式的选择，是由我国政党制度中民主党派作为参政党的性质和地位决定的，与我国特殊的社会条件和政治条件紧密相联。这种制度已经体现出了自身的优越性，但不可忽视的是，在民主党派参政议政职能的有效发挥上尚存在着诸多体制性的制约因素。
第一、民主党派参政议政的制度化程度不够，限制了民主党派参政议政的广度和深度。
著名政治学家塞缪尔·亨廷顿认为，制度是指稳定的、受到尊重的和不断重现的行为模式。从这个意义上来说，制度具有根本性、全局性、延续性特征。从制度的外延看，法律是最权威、最稳定的制度。民主政治的制度化是实现民主参与广度和深度的重要保证。总体而言，我国民主党派的参政议政具有了制度性的特征，具备了民主参与的制度化保证的前提，但制度化程度不够，缺乏一系列配套的、相对稳定的发挥民主党派参政议政作用的实施细则和规定，对参政议政的议题和内容、规则和程序、范围和层次没有制度性的规定。而且，对参与的程序和方法的规定尚不完备，民主参与的广度和深度有待扩展。在现行的多党合作政治框架下，民主党派主要是以人民政协为平台履行参政议政职能，在时间上主要集中在两会期间，没有建立起政协会议之外的常规化的参与平台。同时在参政议政过程中，民主党派而与各级政府部门之间只保持一种以提案为桥梁的间接关系，没有常规性的制度化联系，缺乏制度化的沟通渠道。制度保障的缺失，直接造成各民主党派与各级政府及其职能部门的互动中处于弱势地位，限制了民主党派参政议政的广度和深度。
第二、政府信息公开性不够影响民主党派参政议政作用的有效发挥。
政府信息公开被认为是现代政治文明的一个重要标志，其目的是保障公民对公共信息的知情权和对公共事务的参与权。世界上大多国家都通过立法来保障公民和政治组织的这两种权利。2008年我国颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，为构建全面的政府信息发布机制提供了基本的法制保障，我国打造公开透明的阳光政府已经驶上法制化的快车道。但不可忽视的是，条例的规定仍不够详细，在许多领域还缺乏具有较高操作性的详细条款，信息的公开性还远远不够，一些对参政议政有价值的信息往往不在公开范围之内。民主党派的信息来源往往依赖参政者自身的工作和个人参政意识的敏感性，并不是由制度提供的支持条件，“知情渠道不畅通是各民主党派参政议政面临的共性问题和突出矛盾”[①]。
在我国，民主党派的参政议政属于一种高水平的制度化的政治参与，它的内容往往涉及中央和地方的重大方针政策和经济社会文化发展中的热点和难点问题，这就要求参政者必须掌握大量的真实的信息资料。从逻辑上讲，也只有保证知情权才能保证参与权。知情渠道的不畅通，造成民主党派对各级党委和政府重大方针政策出台的背景、条件、过程、实施步骤等知之甚少，无法因地制宜、因时制宜提出具有较强可行性的提案，参政议政的效果大打折扣。
第三、市场经济体制催生的行政管理的科学化和民主化，使民主党派的传统智力优势受到严峻挑战。
改革开放以来，随着社会的分化和人们民主、法治意识的提高，公众对政府行政的科学性、民主性和专业性提出了更高的要求。大批高学历的专业技术人才进入党和政府的决策层并行使公共管理职能，出现了大批的“专家型官员”和“学者型官员”，中共领导干部越来越专业化、知识化、年轻化。同时，各级党委、政府在日常工作中更加重视政策研究和决策咨询，相应组建了各种专业政策研究机构和专家咨询委员会，每一个重大决策的出台都建立在反复研究论证的基础之上。在这种情况下，民主党派传统的人才库、智力库的优势受到严峻的挑战。
尽管民主党派成员多是高级知识分子和高级技能人才，但是他们多集中于学校和科研院所从事专业性较强的技术性工作，与政府政策研究机构和专家咨询委员会成员相比，其人才专业结构比较单一，政策研究水平不高，对宏观问题的把握不够准确。在这种背景下，民主党派传统意义上的参政议政自然缺乏科学和专业的支撑，对地方发展思路缺乏宏观把握，也缺少前期的精确调研，导致民主党派的“谏言献策”局限于对大政方针的修修补补，参政议政仅仅停留在泛化和肤浅的层面。这种状态的蔓延和发展，将直接导致民主党派在参政议政中不能发挥应有的效能，无法体现自身应有的价值。
（二）民主党派自身建设薄弱不利于参政议政职能的充分发挥
民主党派在政协中充分发挥参政议政职能不仅受宏观政治社会环境的制约，而且还受到民主党派自身建设的影响。首先，民主党派的传统优势日渐减弱。政治领域的影响力不仅来自权力，而且还与个人声望、道德感召力和人格魅力有关。在民主党派创立初期，不少党派成员既是专业领域造诣很深的专家学者，也是享有较高声望的社会活动家，他们以自己的社会影响力和社会活动能力，扩大了民主党派的政治影响。近年来，各民主党派通过组织发展实现了新老交替，内部成员结构也发生了深刻变化，不少有较高社会声望的老一代党派成员已经辞世，而新一代成员无法快速建立自己的社会声望，民主党派在参政议政中发挥作用的传统优势相应地减弱。与此同时，由于社会主义市场经济的不断推进，新一代民主党派成员的政治诉求也在日益多元化，再加上缺少在复杂政治环境下的实践锻炼，导致他们政治经验不足，思想上缺乏对我国现行政治制度的构成及其相互关系的深刻把握，对多党合作的历史传统缺乏深刻、系统的认识，政治敏锐性和政治把握能力相对不足。
其次，民主党派成员的政党意识不强。政党意识就是政党成员对本党的性质、宗旨、纲领和历史方位的自我认知，是党派成员政治觉悟和党性的集中体现。政党意识的内容是多层面的，它包括政党的主体意识、政党的权利意识、政党的责任意识和行为规范意识等。其中，关于政党的政治纲领、政治功能和历史使命等内容是政党意识的主体和核心内容。作为参政党党员，一方面应对政党的一般性和特征和功能有深刻的认识，另一方面要明确本党所代表的群体、基本政治功能以及应该承担的历史使命。美国学者V. O. 基认为“政党是把群众的偏好变成公共政策的基本组织。”①日本学者冈泽宪芙把政党概括为具有四种功能的政治组织，即利益的集约功能、补充和选出政治领导人的功能、决策机构的组织化功能、政治的社会化功能。②政党的这些一般性功能和特征，要求民主党派能够保持自身的独立性，对所代表群体的利益诉求保持足够的政治敏感性，使整个政党体系始终处于开放、包容的吸纳状态，使利益疏通、表达的渠道足够通畅。然而，长期以来，民主党派以思想政治团体的面貌出现，对政党的一般性功能缺乏科学和理性的认知。在参政议政中，缺乏积极主动性，缺乏与所代表群体休戚相关的代表意识。同时，相对于老一辈民主党派成员，部分民主党派成员对参政党的地位、功能、使命、宗旨的缺乏深层次认识，缺乏同中国共产党长期合作、患难与共的经历和体验，对参政党的政治角色和历史使命的认同感以及对党派的归属感不强。这些因素都在一定程度上制约着参政议政水平的提高。
再次，民主党派的参政议政能力与时代要求不相适应。在实际政治生活中，民主党派的参政议政能力呈现出逐步弱化的趋势，这与民主党派自身建设薄弱是分不开的。相对中国共产党而言，民主党派的党建工作比较薄弱，缺乏系统的党建理论作为指导，没有开展深入持久的党派思想、组织、和作风建设。同时，由于历史的影响，民主党派成员分布的界别结构单一，专业范围狭窄，多局限于专业技术领域，导致他们缺少宏观视野；部分党派成员缺乏深入实地扎实调研的敬业精神和干预社会、改造社会的责任感，难以提出切实可行的高质量提案；大部分党员缺少实职岗位的从业经历，缺少锻炼自身处理全局性复杂问题的机会，驾驭复杂局面的能力不强。这些因素严重制约了政协中民主党派参政议政职能的充分发挥。因此，迫切需要各民主党派加强自身建设，提高参政议政能力。
三、新阶段如何充分发挥民主党派在政协参政议政中的作用
在宏观政治环境和社会结构发生巨大变化的新的历史阶段，要充分发挥民主党派在政协中的参政议政职能，必须健全和完善支持民主党派参政议政的制度体系建设。同时，各民主党派也必须清醒地认识和把握自己的历史方位，正视、解决自身建设问题，才能全面破除制约其参政议政职能充分发挥得各种制约因素，面对和接受时代发展的挑战。
第一，健全和完善支持民主党派在政协中充分发挥参政议政作用的制度体系建设。
要充分发挥民主党派在政协参政议政中的作用，必须完善多党合作和政治协商制度，建立健全配套制度体系建设。首先，政协组织应针对民主党派参政议政职能需要，制定一系列配套的、相对稳定的支持民主党派参政议政的实施细则和规定，规范参政议政的议题和内容、规则和程序、范围和层次，力求使参政议政的内容具体化、职责明确化、工作常规化、相关部门的配合制度化，以避免工作中的随意性和形式主义。其次，发挥人民政协的作用，力促将民主协商真正纳入各级党委政府的决策程序，并形成制度保障，以保证参政议政的常规性和实效性。再次，完善协商座谈会制度，建立相应的会议制度和规则，对协商的内容、范围、时间等要有明确的规定，并在实践的基础上，使民主党派参政议政的基本制度规范化、科学化、程序化。
第二，发挥人民政协团结、聚合的作用，帮助和指导民主党派加强自身建设，增强政党意识。
加强民主党派建设，要充分发挥人民政协的团结、聚合和指导作用。首先，要在政协指导下建立和完善各民主党派自身的理论体系，通过理论体系指导民主党派自身建设。目前，作为参政党的各民主党派的理论建设至今尚未成型，仍处于初创和探讨阶段。政协要充分发挥自身优势，把参政党理论建设作为一门研究参政党建设问题的学科来构建，认真组织参政党理论研究，积极推动一些重大参议议政实际问题的研究上升到理论的层面。其次，政协要有针对性地组织民主党派界别委员的学习和培训，增强党派成员的政党意识。使党派成员从根本上认识到新的历史条件下民主党派在中国政治体系中的历史方位和肩负的历史使命，提高民主党派成员对我国基本政治制度和民主党派性质、地位、作用的认识水平，进一步明确民主党派发展的政治诉求，逐步提升民主党派成员的政治把握能力，为民主党派充分发挥参政议政职能奠定扎实的思想政治基础。
第三，加强民主党派参政议政的内部工作保障机制，保证民主党派自身参政议政工作的高效性和有序性，切实提高参政议政能力。
从民主党派自身来讲，最重要的就是要加强各民主党派自身的制度建设，促进民主党派内部参政议政保障机制的完善，切实提高民主党派的参政议政能力。首先，要逐步完善各民主党派的领导工作机制，加强民主党派各级组织对参政议政工作的领导。各级领导应把参政议政、调查研究工作摆上议事日程，把政党意识、职能意识落实到日常工作中去，对参政议政工作给予充分的时间、经费和人才保证，为党派成员参政议政创造良好的环境。
其次，要加强后备干部队伍建设，提高民主党派成员的政治素质和业务水平。要针对目前民主党派成员分布的界别结构单一，专业范围狭窄，凝聚力不强，难以适应新时期参政议政的需要的局限，努力扩大民主党派的社会基础和群众基础。民主党派要加强自身组织建设，增强党派组织的凝聚力和影响力，这是民主党派充分有效发挥参政党职能、实现自身价值的根本。围绕参政议政这个核心职能，完善组织建设要搞好以下几方面：第一，组织发展吸收新成员时，坚持德才兼备原则，广泛吸收不同领域的社会精英人物，进一步提高民主党派成员的整体素质；第二，注重培养、打造有较高社会影响力的民主党派成员，为他们创造走上重要实职领导岗位的机会，提高他们处理复杂问题的能力，提升民主党派的社会政治影响力；第三、加强后备干部队伍建设，努力做好政治交接和新老合作交替，保证多党合作事业后继有人。
再次，建立健全反映社会政治信息的收集和分析机制。高素质提案来源于对社情民意的充分收集和科学分析，因此必须建立制度化的社会信息收集渠道，实现社会信息收集和分析的常规化。通过建立日常性的信息收集报告制度和针对重大社会事务的信息报告分析制度，实现普通信息收集分析的常规渠道和重大社会问题信息收集的专门渠道。同时，在各民主党派内部要建立信息互通机制，通过不同地区、不同层级组织之间信息的互通，达到资源共享，共同提高参政议政质量和效率。
参考文献：
[1]陆学艺主编．当代中国社会阶层研究报告[M]．社会科学文献出版社，2002年版．
[2][意]G·萨托利著，杨德山主编．政党和政党体制[M]．商务印书馆，2006年版．
[3][日]冈泽宪芙著，耿小曼译．政党[M]．经济日报出版社，1991年版．
[4]王长江．政党现代化论[M]．江苏人民出版社，2004年版．
[5]王磊.民主党派参政议政的边缘化趋势及对策[J].重庆社会主义学院学报，2006（1）.
[6]岳臻.社会—政治关系：影响民主党派参政议政的因素[J].天津市社会主义学院学报，2003
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充分发挥民主党派在人民政协参政议政中的作用
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一、新时期需要充分发挥民主党派在政协中的参政议政作用
当代世界已经步入了政党政治的时代，政党作为沟通国家和社会之间的桥梁和纽带，在政治体制运作、社会政治生活和国家治理中处于中心地位。作为功能性的机构，政党的存在主要是对所代表阶层和群体的利益进行聚合和表达，把大众的偏好转变为公共政策。正如萨托利（Giovanni Sartori）所说，“政党首先且最主要的是表达的手段：它们是工具，是代理机构，通过表达人民的要求而代表它们” 。在长期的革命和战争中，经过各方政治力量的博弈，我国最终形成了富有中国特色的多党合作制度。这种制度所体现的党际关系和运行规则迥异于西方竞争性的政党制度：在中国共产党的领导下，各民主党派在多党合作的制度框架中，积极参与国家政权，发挥政治协商、民主监督、参政议政的功能，从而使我国既保持了稳定有序的政治局面，又创造了生动活泼的民主气氛。
我国的宏观政治架构也为多党合作创造了良好的平台。根据我国宪法和政协章程的规定，人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国各民主党派发挥作用的重要场所。新中国成立后，人民政协围绕民主和团结两大主题，充分发扬包容、合作的精神，为中国共产党与各民主党派的亲密合作构建了一个制度化的平台。我国多党合作事业发展的历史表明，没有人民政协，民主党派就无法充分发挥政党职能，无法进行有效的利益的聚合和表达，无法实现其在中国政治制度框架中的价值。近年来，我国日益重视保障民主党派参政议政职能的充分发挥。2006年3月颁发的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出，要努力搭建好人民政协这个大舞台，充分发挥人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构的作用，尊重和保障各民主党派在政协的各种会议上以本党派名义发表意见的权利；要确保各民主党派界别委员能以党派名义提出主张，发表意见，能以党派名义开展有关活动；要尊重和保障各民主党派和无党派人士开展视察、提出提案、举报、反映社情民意以及参与调查和检查活动的权利。这些制度性的保障对民主党派加强参政议政工作大有裨益，它将有力地推动多党合作和政治协商事业的发展。
在市场经济体制改革催生的多元社会条件下，人民政协作为各民主党派以政治主体的身份参与国家的政治活动的有效平台变得日益重要。经过三十年的改革开放，社会出现了大量的“自由流动资源”和“自由活动空间”，我国的政治社会生态发生了根本性的变化。总体而言，目前已经进入了经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的时期，形成了社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化的复杂社会形态。整个社会的阶层结构发生了重大变化，已经从建国初期 “两阶级一阶层”（工人阶级、农民阶级和知识分子阶层）的社会结构图景转变为国家与社会领导阶层、经理人员、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层、城乡无业失业和半失业人员阶层等多阶层并存的社会结构形态①。社会的“不同”和“多元”是现代社会进步的标志，但多元社会也为政治的良性运行和协调发展带来挑战。阶层分化促使社会不同阶层人群的自主意识增强，利益诉求差异扩大，这对政治决策的民主与公正形成挑战。在传统的相对简单的社会结构下，民主党派是以知识分子为主体的政党，在历史发展过程中形成了相对稳定的联系界别和发展对象，其利益聚合和表达功能相对简单。但在新的社会结构条件下，知识分子阶层内部发生了巨大的变化，并产生了不同的政治诉求、利益需求、思想观念和表达方式，这对国家的政治整合提出了挑战，这需要充分发挥民主党派的代表作用，通过民主党派在政协平台上的参政议政来满足所代表群体的利益表达和政治诉求，在国家的公共生活中建立起有序的政治秩序。新的历史时期，在政协中充分发挥各民主党派的参政议政职能，有利于在了解和掌握不同社会群体的思想观点和利益要求的基础上，更好地协调不同社会群体的利益关系，及时有效地化解社会矛盾。
与其它界别的政协委员相比，民主党派界别政协委员具有在政协中充分履行参政议政职能的优势。从政协中民主党派界别委员的参政议政活动情况看，现阶段的民主党派界别委员主要有三种活动形式：一是在每年政协会议召开前，各民主党派召开本党参政议政工作会议，组织党内力量调研重大社会热点难点问题，认真撰写党派集体提案；二是在政协会议期间，各民主党派委员以党派名义提出集体提案、书面发言和口头发言提案；三是各民主党派在政协中参加界别分组讨论，并以此为平台反映自民主党派界别政协委员对党和政府政策制定和执行的意见和建议。与政协中其他界别比较而言，民主党派界别政协委员无论是在参政议政的制度保障、组织化程度、活动方式还是在参政议政内容等方面都具有自身优势。长期以来，民主党派在多党合作框架中形成了相对完整的参政议政组织系统和工作机制。民主党派界别的政协委员能够以党内的组织系统为依托，充分利用党派内部的组织资源，集聚党内成员的集体智慧，形成能够反映更广大群体政治愿望和利益诉求的提案。同时，民主党派集聚了各界社会精英，他们具有相对开拓的视野和较高的理论水平，在参政议政内容上大多围绕中央和地方大政方针和重要事务，具有一定的高度、深度和前瞻性。因此，无论是基于多元化的社会阶层结构形态的客观要求，还是基于民主党派自身的优势，都需要充分发挥民主党派的组织优势和桥梁作用及其在政协中的参政议政职能。
二、当前民主党派在政协参政议政中面临的挑战
参政议政是共产党领导的多党合作制度赋予民主党派的历史使命和重要职责，人民政协是民主党派能够充分参政议政的最重要的政治平台。经过建国后五十多年的历史实践，各民主党派在政协中形成了相对制度化、程序化的参政议政模式，为中央和地方重大政方针的科学制定和有效执行做出了不可磨灭的贡献。在社会结构相对单一、政治环境相对简单的计划经济时代，政府的管理模式相对单一、政策决策过程相对简单、公共管理能力较低，民主党派的参政议政对提高决策的科学化和民主化水平具有不可忽视的重要作用。但是，随着我国社会主义市场经济体制改革的推进和民主政治进程的加快，经济体制、社会结构形态、利益格局以及政府管理模式发生了深刻的变化，尤其是在各级党委政府对重大事项决策的专业化、民主化、科学化水平日益提高的新的历史阶段，民主党派传统的参政议政模式面临着前所未有的挑战，民主党派在政协平台上参政议政职能发挥的作用也十分有限。虽然作为人民政协的组成界别，政协的组织系统对加强民主党派作为参政党参与国家政治社会事务的组织化、有序化程度起到重要的保障作用。但在当前政治生活中，人民政协更多地是一个团结聚合的平台，而各民主党派在政协活动中完成的建言献策过程仍是相对独立进行的。因此，民主党派在政协舞台上的职能发挥，也和在其他政治协商过程中的职能发挥一样，受到一些制约因素的影响。造成民主党派参政议政现状的原因是复杂的、多方面的，在本文中，笔者将这些原因归结为社会政治环境的变化与民主党派自身建设两个层面。
（一）社会政治环境的变化给民主党派的参政议政带来重大挑战
从社会基础层面讲，各种制度选择都有其利益根源、思想基础和具体的实现条件，任何制度都是不完美的，都有其自身的局限。正如著名社会学家雷蒙·阿隆所说，“人们选择政治制度时，应该准备既接受它的优点，也接受它的缺点”。在我国，在多党合作的制度框架中，参政议政是民主党派参与国家大政方针的制定、参与公共事务管理、实现自身价值的重要方式。这种方式的选择，是由我国政党制度中民主党派作为参政党的性质和地位决定的，与我国特殊的社会条件和政治条件紧密相联。这种制度已经体现出了自身的优越性，但不可忽视的是，在民主党派参政议政职能的有效发挥上尚存在着诸多体制性的制约因素。
第一、民主党派参政议政的制度化程度不够，限制了民主党派参政议政的广度和深度。
著名政治学家塞缪尔·亨廷顿认为，制度是指稳定的、受到尊重的和不断重现的行为模式。从这个意义上来说，制度具有根本性、全局性、延续性特征。从制度的外延看，法律是最权威、最稳定的制度。民主政治的制度化是实现民主参与广度和深度的重要保证。总体而言，我国民主党派的参政议政具有了制度性的特征，具备了民主参与的制度化保证的前提，但制度化程度不够，缺乏一系列配套的、相对稳定的发挥民主党派参政议政作用的实施细则和规定，对参政议政的议题和内容、规则和程序、范围和层次没有制度性的规定。而且，对参与的程序和方法的规定尚不完备，民主参与的广度和深度有待扩展。在现行的多党合作政治框架下，民主党派主要是以人民政协为平台履行参政议政职能，在时间上主要集中在两会期间，没有建立起政协会议之外的常规化的参与平台。同时在参政议政过程中，民主党派而与各级政府部门之间只保持一种以提案为桥梁的间接关系，没有常规性的制度化联系，缺乏制度化的沟通渠道。制度保障的缺失，直接造成各民主党派与各级政府及其职能部门的互动中处于弱势地位，限制了民主党派参政议政的广度和深度。
第二、政府信息公开性不够影响民主党派参政议政作用的有效发挥。
政府信息公开被认为是现代政治文明的一个重要标志，其目的是保障公民对公共信息的知情权和对公共事务的参与权。世界上大多国家都通过立法来保障公民和政治组织的这两种权利。2008年我国颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，为构建全面的政府信息发布机制提供了基本的法制保障，我国打造公开透明的阳光政府已经驶上法制化的快车道。但不可忽视的是，条例的规定仍不够详细，在许多领域还缺乏具有较高操作性的详细条款，信息的公开性还远远不够，一些对参政议政有价值的信息往往不在公开范围之内。民主党派的信息来源往往依赖参政者自身的工作和个人参政意识的敏感性，并不是由制度提供的支持条件，“知情渠道不畅通是各民主党派参政议政面临的共性问题和突出矛盾”[①]。
在我国，民主党派的参政议政属于一种高水平的制度化的政治参与，它的内容往往涉及中央和地方的重大方针政策和经济社会文化发展中的热点和难点问题，这就要求参政者必须掌握大量的真实的信息资料。从逻辑上讲，也只有保证知情权才能保证参与权。知情渠道的不畅通，造成民主党派对各级党委和政府重大方针政策出台的背景、条件、过程、实施步骤等知之甚少，无法因地制宜、因时制宜提出具有较强可行性的提案，参政议政的效果大打折扣。
第三、市场经济体制催生的行政管理的科学化和民主化，使民主党派的传统智力优势受到严峻挑战。
改革开放以来，随着社会的分化和人们民主、法治意识的提高，公众对政府行政的科学性、民主性和专业性提出了更高的要求。大批高学历的专业技术人才进入党和政府的决策层并行使公共管理职能，出现了大批的“专家型官员”和“学者型官员”，中共领导干部越来越专业化、知识化、年轻化。同时，各级党委、政府在日常工作中更加重视政策研究和决策咨询，相应组建了各种专业政策研究机构和专家咨询委员会，每一个重大决策的出台都建立在反复研究论证的基础之上。在这种情况下，民主党派传统的人才库、智力库的优势受到严峻的挑战。
尽管民主党派成员多是高级知识分子和高级技能人才，但是他们多集中于学校和科研院所从事专业性较强的技术性工作，与政府政策研究机构和专家咨询委员会成员相比，其人才专业结构比较单一，政策研究水平不高，对宏观问题的把握不够准确。在这种背景下，民主党派传统意义上的参政议政自然缺乏科学和专业的支撑，对地方发展思路缺乏宏观把握，也缺少前期的精确调研，导致民主党派的“谏言献策”局限于对大政方针的修修补补，参政议政仅仅停留在泛化和肤浅的层面。这种状态的蔓延和发展，将直接导致民主党派在参政议政中不能发挥应有的效能，无法体现自身应有的价值。
（二）民主党派自身建设薄弱不利于参政议政职能的充分发挥
民主党派在政协中充分发挥参政议政职能不仅受宏观政治社会环境的制约，而且还受到民主党派自身建设的影响。首先，民主党派的传统优势日渐减弱。政治领域的影响力不仅来自权力，而且还与个人声望、道德感召力和人格魅力有关。在民主党派创立初期，不少党派成员既是专业领域造诣很深的专家学者，也是享有较高声望的社会活动家，他们以自己的社会影响力和社会活动能力，扩大了民主党派的政治影响。近年来，各民主党派通过组织发展实现了新老交替，内部成员结构也发生了深刻变化，不少有较高社会声望的老一代党派成员已经辞世，而新一代成员无法快速建立自己的社会声望，民主党派在参政议政中发挥作用的传统优势相应地减弱。与此同时，由于社会主义市场经济的不断推进，新一代民主党派成员的政治诉求也在日益多元化，再加上缺少在复杂政治环境下的实践锻炼，导致他们政治经验不足，思想上缺乏对我国现行政治制度的构成及其相互关系的深刻把握，对多党合作的历史传统缺乏深刻、系统的认识，政治敏锐性和政治把握能力相对不足。
其次，民主党派成员的政党意识不强。政党意识就是政党成员对本党的性质、宗旨、纲领和历史方位的自我认知，是党派成员政治觉悟和党性的集中体现。政党意识的内容是多层面的，它包括政党的主体意识、政党的权利意识、政党的责任意识和行为规范意识等。其中，关于政党的政治纲领、政治功能和历史使命等内容是政党意识的主体和核心内容。作为参政党党员，一方面应对政党的一般性和特征和功能有深刻的认识，另一方面要明确本党所代表的群体、基本政治功能以及应该承担的历史使命。美国学者V. O. 基认为“政党是把群众的偏好变成公共政策的基本组织。”①日本学者冈泽宪芙把政党概括为具有四种功能的政治组织，即利益的集约功能、补充和选出政治领导人的功能、决策机构的组织化功能、政治的社会化功能。②政党的这些一般性功能和特征，要求民主党派能够保持自身的独立性，对所代表群体的利益诉求保持足够的政治敏感性，使整个政党体系始终处于开放、包容的吸纳状态，使利益疏通、表达的渠道足够通畅。然而，长期以来，民主党派以思想政治团体的面貌出现，对政党的一般性功能缺乏科学和理性的认知。在参政议政中，缺乏积极主动性，缺乏与所代表群体休戚相关的代表意识。同时，相对于老一辈民主党派成员，部分民主党派成员对参政党的地位、功能、使命、宗旨的缺乏深层次认识，缺乏同中国共产党长期合作、患难与共的经历和体验，对参政党的政治角色和历史使命的认同感以及对党派的归属感不强。这些因素都在一定程度上制约着参政议政水平的提高。
再次，民主党派的参政议政能力与时代要求不相适应。在实际政治生活中，民主党派的参政议政能力呈现出逐步弱化的趋势，这与民主党派自身建设薄弱是分不开的。相对中国共产党而言，民主党派的党建工作比较薄弱，缺乏系统的党建理论作为指导，没有开展深入持久的党派思想、组织、和作风建设。同时，由于历史的影响，民主党派成员分布的界别结构单一，专业范围狭窄，多局限于专业技术领域，导致他们缺少宏观视野；部分党派成员缺乏深入实地扎实调研的敬业精神和干预社会、改造社会的责任感，难以提出切实可行的高质量提案；大部分党员缺少实职岗位的从业经历，缺少锻炼自身处理全局性复杂问题的机会，驾驭复杂局面的能力不强。这些因素严重制约了政协中民主党派参政议政职能的充分发挥。因此，迫切需要各民主党派加强自身建设，提高参政议政能力。
三、新阶段如何充分发挥民主党派在政协参政议政中的作用
在宏观政治环境和社会结构发生巨大变化的新的历史阶段，要充分发挥民主党派在政协中的参政议政职能，必须健全和完善支持民主党派参政议政的制度体系建设。同时，各民主党派也必须清醒地认识和把握自己的历史方位，正视、解决自身建设问题，才能全面破除制约其参政议政职能充分发挥得各种制约因素，面对和接受时代发展的挑战。
第一，健全和完善支持民主党派在政协中充分发挥参政议政作用的制度体系建设。
要充分发挥民主党派在政协参政议政中的作用，必须完善多党合作和政治协商制度，建立健全配套制度体系建设。首先，政协组织应针对民主党派参政议政职能需要，制定一系列配套的、相对稳定的支持民主党派参政议政的实施细则和规定，规范参政议政的议题和内容、规则和程序、范围和层次，力求使参政议政的内容具体化、职责明确化、工作常规化、相关部门的配合制度化，以避免工作中的随意性和形式主义。其次，发挥人民政协的作用，力促将民主协商真正纳入各级党委政府的决策程序，并形成制度保障，以保证参政议政的常规性和实效性。再次，完善协商座谈会制度，建立相应的会议制度和规则，对协商的内容、范围、时间等要有明确的规定，并在实践的基础上，使民主党派参政议政的基本制度规范化、科学化、程序化。
第二，发挥人民政协团结、聚合的作用，帮助和指导民主党派加强自身建设，增强政党意识。
加强民主党派建设，要充分发挥人民政协的团结、聚合和指导作用。首先，要在政协指导下建立和完善各民主党派自身的理论体系，通过理论体系指导民主党派自身建设。目前，作为参政党的各民主党派的理论建设至今尚未成型，仍处于初创和探讨阶段。政协要充分发挥自身优势，把参政党理论建设作为一门研究参政党建设问题的学科来构建，认真组织参政党理论研究，积极推动一些重大参议议政实际问题的研究上升到理论的层面。其次，政协要有针对性地组织民主党派界别委员的学习和培训，增强党派成员的政党意识。使党派成员从根本上认识到新的历史条件下民主党派在中国政治体系中的历史方位和肩负的历史使命，提高民主党派成员对我国基本政治制度和民主党派性质、地位、作用的认识水平，进一步明确民主党派发展的政治诉求，逐步提升民主党派成员的政治把握能力，为民主党派充分发挥参政议政职能奠定扎实的思想政治基础。
第三，加强民主党派参政议政的内部工作保障机制，保证民主党派自身参政议政工作的高效性和有序性，切实提高参政议政能力。
从民主党派自身来讲，最重要的就是要加强各民主党派自身的制度建设，促进民主党派内部参政议政保障机制的完善，切实提高民主党派的参政议政能力。首先，要逐步完善各民主党派的领导工作机制，加强民主党派各级组织对参政议政工作的领导。各级领导应把参政议政、调查研究工作摆上议事日程，把政党意识、职能意识落实到日常工作中去，对参政议政工作给予充分的时间、经费和人才保证，为党派成员参政议政创造良好的环境。
其次，要加强后备干部队伍建设，提高民主党派成员的政治素质和业务水平。要针对目前民主党派成员分布的界别结构单一，专业范围狭窄，凝聚力不强，难以适应新时期参政议政的需要的局限，努力扩大民主党派的社会基础和群众基础。民主党派要加强自身组织建设，增强党派组织的凝聚力和影响力，这是民主党派充分有效发挥参政党职能、实现自身价值的根本。围绕参政议政这个核心职能，完善组织建设要搞好以下几方面：第一，组织发展吸收新成员时，坚持德才兼备原则，广泛吸收不同领域的社会精英人物，进一步提高民主党派成员的整体素质；第二，注重培养、打造有较高社会影响力的民主党派成员，为他们创造走上重要实职领导岗位的机会，提高他们处理复杂问题的能力，提升民主党派的社会政治影响力；第三、加强后备干部队伍建设，努力做好政治交接和新老合作交替，保证多党合作事业后继有人。
再次，建立健全反映社会政治信息的收集和分析机制。高素质提案来源于对社情民意的充分收集和科学分析，因此必须建立制度化的社会信息收集渠道，实现社会信息收集和分析的常规化。通过建立日常性的信息收集报告制度和针对重大社会事务的信息报告分析制度，实现普通信息收集分析的常规渠道和重大社会问题信息收集的专门渠道。同时，在各民主党派内部要建立信息互通机制，通过不同地区、不同层级组织之间信息的互通，达到资源共享，共同提高参政议政质量和效率。
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