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关于建立国家基本粮田保护制度的提案

来源:中国民主同盟网站 日期:2019-02-28

中国民主同盟中央委员会

粮食安全尤其是口粮安全是国家安全的重要内容。为此,我国建立了基本农田保护制度,设立了18亿亩耕地红线。2015年以来,农业农村部全面开展永久基本农田划定和粮食生产功能区、重要农产品生产保护区划定。这些措施对保障我国粮食安全起到了非常重要的作用。

但是根据调查,部分地区在农业生产过程中,一些经济价值高的非口粮作物、苗木花卉和设施农业等占用了大量的粮田,关乎口粮安全的小麦、水稻等的种植用地逐步减少;有些地区优质粮田被挤占,用低等级耕地替代,导致粮食单产和品质下降。特别是基本农田保护制度还存在一些缺陷,具体表现在:

一是对基本粮田保护的约束性较弱。1998年颁行的《基本农田保护条例》(以下简称“《条例》”)界定了基本农田的保护范围,但缺乏基本粮田层面的考量,一些地方在执行中认为只要不改变基本农田的属性即可,种不种粮食无关紧要。

二是制度针对性不强。《条例》规定了一系列保护措施和处罚规定,但局限于耕地被侵占之后的问责,缺乏针对不同属性农田流失的问责制度;《条例》中提出的“占多少,垦多少”原则,在一些地方的城市化、城镇化发展过程中,成为合法占用基本粮田的依据。

三是缺乏精准的农业功能区保护措施。基本农田保护制度仅仅从国家耕地保护的层面明确了各地区不少于本地区80%的耕地为基本农田,并没有明确提出基本农田中基本粮田、经济作物、蔬菜等各自的占比和功能区的面积比例及互相转换的要求。

四是制度的更新滞后于经济社会发展的要求。自《条例》颁行以来,农业生产结构发生了巨大的变化,果蔬、苗木花卉、设施农业、中药材等具有区域特色的经济作物成为农民致富和促进地方经济发展的重要农业类型,因此在现有的基本农田保护制度框架下,很难确保基本粮田的面积。

为此,建议:

1.构建基本粮田保护制度。在基本农田保护制度的基础上构建基本粮田保护制度,把基本粮田保护与建设纳入各级地方政府一把手工程,禁止各地在城市化、城镇化建设中挤占基本粮田面积。

2.在全国范围内划定精准到地块的基本粮田保护区。在基本农田保护范围内,在粮食主产区、非粮食主产区、主要的生态功能区等区域,根据全国及地区人口对口粮消费的需求、消费结构趋势,确定粮田的面积、规模,划定口粮田的分布区域,并精确到地块层面。编制基本粮田地块身份号码,建设基本粮田区块档案制度,严格监督,保障基本粮田的属性不发生变化。

3.实行更加严格的基本粮田养护、管理与经营责任制度。制定严格的基本粮田养护制度,明确基本农田的经营者、管理者在基本农田养护方面的责任。针对基本粮田在粮食安全中的地位,结合经营者的积极性,建立国家基本粮田保护机制。

4.在基本粮田保护区实行严格的轮作休耕制度。在各地区划定的基本粮田保护区内,根据土壤质量和种植制度,制定以基本粮田轮作休耕为主的土壤保护制度。在轮作休耕时期内,科学规划口粮作物与其他粮食作物的轮作制度。在多熟地区,建立基本粮田休耕制度、口粮作物与蔬菜等其他作物轮作制度。

5.在乡村振兴中划定各地区以粮食为主导型的乡村的数量与布局。结合我国乡村的类型、特点,在各个地区明确划定保障本地区口粮安全的乡村数量、空间布局,尤其是粮食主产区,更加严格和明确这一类型乡村在保障本区域和国家口粮安全中的作用。制定相应的口粮生产补充机制和乡村产业振兴机制,将国家口粮安全战略贯彻落实到村域经济发展层面。

6.建立国家基本粮田质量在线监测网络与评估中心。在现有基本农田监测网络的基础上,布局基于自动采样监测的基本粮田在线监测网络,定期评估不同地区基本粮田的土壤质量、面源污染、重金属含量等指标,以此保障基本粮田的土壤质量安全。

责任编辑:石丰琦