孟子云：“诸侯之宝三：土地、人民、政事。”土地是人类赖以生存和发展的最重要资源。中国共产党自成立之日起，就将土地问题作为中国革命、建设、改革的核心。百年来，中国共产党厘清了土地制度改革的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑，开展了波澜壮阔的土地制度改革实践，在推动中国社会生产力全面解放和发展的同时，为新时代深化土地制度改革提供了丰富的理论源泉和经验借鉴。

土地制度改革是中国共产党发展历程的主线

土地革命运动是新民主主义革命胜利的重要法宝

1936年，毛泽东同志在延安回答美国记者埃德加·斯诺的提问时说：“谁赢得了农民，谁就会赢得中国；谁能解决土地问题，谁就会赢得农民。”这一论断集中反映了新民主主义革命时期中共推动土地革命的理论逻辑和实践依据。1927年，“四一二”反革命政变爆发，在总结大革命经验教训的八七会议上，中共中央确定了开展土地革命和武装反抗国民党反动派的总方针，提出“枪杆子里面出政权”。明确这一总方针，正是基于中共认识到：没有占当时人口80%的农民的支持，中国革命不可能成功；不改革土地制度，不把土地从地主和买办资产阶级手中无偿分配给农民，农民支持共产党闹革命就是一句空话。简而言之，没有“打土豪、分田地”就不可能掌握“枪杆子”，也就不可能“出政权”。为此，中共在各根据地开展了以“变封建半封建的土地所有制为农民的土地所有制”为主要内容的土地革命，土地革命成为中共领导工农联盟，开展第二次国内革命战争的最本质特征。

新民主主义革命时期的土地制度改革，极大地激发了广大农民参与革命的积极性，有力地支撑了党领导人民同国内外敌人的斗争实践，有力地支撑了农村包围城市、武装夺取政权的中国革命新道路的伟大胜利。

新中国成立后的土地制度改革有力推动了快速工业化

我国第一部宪法明确规定，国家依法保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。当时，我国农村土地制度和新民主主义革命时期的土地制度一脉相承，都是实行农民私有制。随后，为解决工业化对粮食和原材料日益增长的需要同农产品产量低之间的矛盾，加快推进国家工业化，我国农村土地经农业合作化运动，在所有权层面实现了由私有制向集体所有、统一经营的公有制转变，在使用权层面实现了由农民个人支配变为农村集体共同支配。

这一制度变革的着眼点是强制性推进要素和资源从传统的农业部门向更加先进的工业部门快速、廉价地流动，在助推工业化、推动农村建设、维护农村稳定的同时，也造成了农业生产低效、农村生产力发展迟缓等问题。问题是时代的声音，一场轰轰烈烈的农村土地制度改革在中国共产党的领导下、在群众的期盼中随即登场。

改革开放以来推动土地所有权和使用权相分离的土地制度创新让城乡旧貌换新颜

改革开放以来，为释放束缚已久的社会生产力和创富积极性，党从农村开始推动改革，改革的首要领域正是土地制度。发轫于安徽凤阳小岗村的“保证国家的，留足集体的，剩下都是自己的”，开启了全面向农民转移土地使用权、发展农业生产责任制的农业农村发展新征程。从此，农业农村加速发展，同时，富余劳动力转移到城镇，为工业化、城镇化提供了充足的人力资源。这一时期，与土地有关的法律法规陆续出台或修订，我国土地制度改革进入法治化、规范化的轨道，具有中国特色、适合中国国情的现代土地管理制度逐步完善。

也正是在这一时期，城乡二元土地结构在法治意义上得到确认。宪法规定，城市土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。城市土地国有制和农村土地集体所有制并存，城乡土地分治的格局正式形成。这一格局具有一定的历史必然性和进步性，但在为推动城市发展和农村稳定、保护农民权益的同时，也造成了城乡发展水平差距日益加大、城乡二元结构日益突出等问题。

深化对土地制度改革的认识

第一，土地问题是“国之大者”，是事关政权稳定和社会安宁的根本性问题。土地问题处理得好，则国泰民安；反之，则社会动荡。历史上，凡是盛世，都是统治者重视土地问题并采取合理政策的时期；凡是乱世，都是土地政策失误、农民流离失所进而揭竿而起的时期。

第二，土地制度是基础性制度，其先进程度决定了经济社会发展的速度和质量。在农业文明时期，中国是世界上最先进、最发达的国家之一。我国发达的农业文明和当时先进的土地制度密不可分。早在公元前2000多年的夏朝，我国就实施了土地登记和产权保护制度，通过实施以家庭为基础、以产权清晰为特征的土地制度，调动广大农民的生产积极性，优化了资源配置、壮大了国力。我国改革开放后实行了分田到户制度，产权明确、激励充分，符合现代土地制度的特征，有效地激发起亿万群众搞生产、大创富的热情。

第三，推进土地制度改革必须因地制宜，决不能搞“一刀切”。城乡区域发展不平衡不协调是我国高质量发展的突出短板。从省际来看，我国第一经济大省广东的经济总量是西藏的50多倍；从省内来看，以广东为例，粤东西北和珠三角发展水平相差很大，广东经济总量的八成由占全省面积1/3的珠三角创造。不同区域之间发展水平的巨大差异，决定了在我国推进土地制度改革，不能照搬照抄其他国家或国内不同地区的经验。

第四，推进土地制度改革必须以农村为重点，以农村集体建设用地为主阵地。在推进我国现代化建设的进程中，农业农村现代化仍然是短板和薄弱环节。同时，农村土地资源较为丰富，农村集体建设用地权能不完善，开发利用不规范，效率有待提升。以上情况决定了在我国推进土地制度改革，必须牢牢抓住农村，聚焦农村集体建设用地制度改革。

推动新型土地制度改革和城乡土地结构性调整

在我国部分先发地区，土地利用碎片化已成为严重制约破解城乡二元结构、推动城乡平衡协调发展的突出问题。如何在工业化、城市化水平相对较高的地区破解土地利用碎片化问题，推动土地集中连片大规模开发利用，直接影响高质量发展的效益。

面对这一问题，必须开展符合新形势要求、具有许多新特点的新型土地制度改革。新型土地制度改革与以往的土地制度改革的区别是：改革力度要更大，支撑土地空间大腾挪，努力实现城镇、农村、产业和生态合理功能分区、相对集聚、协调发展；综合性要更强，要推进不同权属、不同用途、不同区域的土地联动改革改造，国有用地、集体用地都要涉及，工业用地、永久基本农田和农用地、生态用地、宅基地都要涉及，各镇街、各村居、各产业园的用地也都要涉及；系统性要更强，要从规划、建设、管理和利益分配等各方面各环节系统发力、配套改革，构建系统集成、务实管用、有利于高质量发展的土地制度体系。具体可以在以下几方面着力探索：

一是突出土地同权同价，全面激发空间重构的社会活力和市场动力。要进一步健全农村集体土地入市政策体系，提升农村土地权能，不断活化农村土地资源，为产业发展、农业农村建设和生态保护修复提供有力支撑。要在深化集体土地租赁产权确权、抵押质押融资、产业载体项目分割销售、增值利益共享方面有更大突破。

二是强化建设用地连片整合、集约利用，推动城乡产业空间重构。要按照规模连片、高效集聚的要求，积极整合利用国有和集体建设用地，全力推动村级工业园腾空间、调结构、转业态、优环境。要在完善集体建设用地整备制度、推进混合开发和联动改造、土地“集转国”、建设大规模现代产业社区等方面有更大突破。

三是强化农用地连片保护、节约利用，推动农业农村空间重构。要保护和利用好农用地，进一步加快农村土地连片开发利用，全力推动农业农村现代化。要在推动农业规模集聚发展、城中（郊）村整村改造、深化宅基地制度改革、提升农业质量和竞争力等方面有更大突破。

四是强化生态用地连片统筹、系统修复，推动生态空间重构。要严格划定生态保护红线，强化统筹治理，着力推动全域生态空间重构。要在创新生态用地腾退动力机制、健全生态保护修复市场化推进机制、大力拓展生态空间等方面有更大突破。

（作者单位：佛山市南海区委改革办）