联合国公布的《世界人口前景》报告显示，从1950年至2020年，全世界的总和生育率（TFR）由4.97下降至2.47，其中发达国家的相应指标由2.82下降至1.64。

为了解决托育问题以鼓励生育，发达国家采取了不少措施，政策标配主要包括经济补贴、税收优惠、假期支持和社会抚育等。其中，北欧国家的相关政策具有一定代表性：

一是政府主导的福利政策体系不仅普惠国民，而且足够慷慨。具有鼓励生育作用的家庭福利政策是政府主导的国民福利体系中的重要组成部分。从普惠性来看，无论家庭经济状况如何，18岁以下的少年儿童均可获得政府补贴；从公共性来看，它们以公立托育机构为主来解决托幼问题；从慷慨度来看，这些国家的家庭福利公共支出占国内生产总值的比例始终高于欧洲其他国家。

二是深入人心的中立性别观念在生育和养育环节得到了体现。北欧的性别平等观念被认为是其保持稳定生育率的重要因素。挪威是世界上第一个颁布父亲配额育儿假的国家，只要父亲在孩子出生前的10个月中至少工作六个月，就享有休育儿假的权利，父母共享49—59周的带薪育儿假，其中10周的父亲配额育儿假不可转让给母亲。瑞典的父亲休育儿假还会得到额外的“性别平等奖励”。挪威统计局的数据表明，父亲使用育儿假的比例持续上升，照料子女和家务劳动的时间也呈上升趋势，这与生育率呈显著的正相关关系。

三是普遍主义与平等主义引导了“去家庭化”理念。北欧的家庭政策基于其普遍主义和平等主义的观念，即所有公民都有权享受基本福利，也应该平等地承担家庭和社会责任，最终形成民众负责工作纳税、国家承担养老抚幼责任的福利模式。瑞典、挪威、丹麦等国的政府学前教育补贴不仅涵盖3—6岁儿童，也包括1—2岁幼儿，形成了以公立机构为主、私营机构为辅的托幼体系，最大程度地帮助母亲重返就业岗位。

四是以推动女性充分就业为目的来平衡职业与家庭。高福利国家的高福利水平是建立在高税收和充分就业基础上的，其家庭政策一直以促进两性在劳动力市场的平等为目标。为了促进女性充分就业，瑞典的生育假不仅有孕期假和带薪育儿假，12岁以下儿童的父母每年还有120天的临时育儿假。政府利用各种方式给予保育支持。其结果是，北欧国家不仅拥有较高生育率，其母亲就业率在经合组织（OECD）国家中也处于较高水平。值得注意的是，芬兰将托幼现金补贴直接给到家庭，而非补贴托幼机构，芬兰母亲的就业率明显低于瑞典和丹麦。

从国际托育服务供给体系建设来看，部分发达国家已经比较完备，它们可以被分为三大类：以丹麦和瑞典为代表的政府主导型，以美国和英国为代表的市场主导型，以法国和韩国为代表的政府与市场并存型。北欧国家托育服务供给以政府为主导，以政府直接供给为主要形式的公共托育服务主要通过机构式托育和有组织的居家托育来实现，并将学前教育阶段作为整体的单一系统，保证满足三岁以下儿童全天候多层次的托育需求。

从目前我国的政策导向来看，政府从财政税收、监督管理、社会支持等方面入手，鼓励多种力量投身婴幼儿照护事业发展的各个环节，目标是大力发展普惠托育服务体系，建成一批方便可及、价格可接受、质量有保障的托育机构。在资本使用方面，鼓励政府出资产业投资基金及市场化的创业投资基金、私募股权基金等，按照市场化、法治化原则，加大对托育领域的投资力度，努力编织婴幼儿托育服务的政策网络，引导托育服务功能性发展，平衡市场与家庭之间的供需关系，确保婴幼儿托育的服务质量。整体而言，是要形成政府、社会、市场合力的全方位、多层次、立体化态势。

在借鉴国外生育和托幼政策的基础上，结合中国的国情以及调研过程中普遍反映的现实需求和问题，笔者建议如下：

第一，按年龄段拆解问题，使政策设计更加细化，有针对性地解决托幼难题。

具体来讲，把1岁以下的照护责任划归给家庭，1—2岁则由家庭、政府、社会共同承担，2—3岁更多由政府负责。当前，在政策导向上，虽然各省发展婴幼儿照护服务措施的侧重点不同，支持形式也有所差异，但大多是“家庭为主、托育补充”。调研中不少人表示，把0—3岁婴幼儿的育儿责任完全划归家庭，既不利于提振生育意愿，也不符合经济社会发展的要求，更不利于与国际接轨。建议根据不同年龄段婴幼儿照护的主要矛盾有的放矢地制定政策。经济发达地区可进行试点，加快推进这一模式的发展。

0—1岁婴幼儿的照护以家庭为主，通过延长女性产假、增加男性护理假、调整休假期间工资等政策进行支持。这一阶段的孩子需要母乳喂养，照护责任主要由家庭承担无可厚非，但产假过短是最主要的制约因素。从国际上看，生育“优等生”国家的孕假、产假设计比较多元，总体看假期比较长。1—2岁婴幼儿的照护、托管责任由家庭、政府、社会共同承担，形成多样化的托幼模式。政策设计上也可考虑设立每年一定时长的临时育儿假或者不定时育儿假；完善育儿津贴制度，如设置托幼基金，将现金补贴到父母或祖辈照看1—2岁婴幼儿的家庭，创设个人所得税减免制度等缓解托幼问题；2—3岁婴幼儿托育由政府纳入财政体系。公安部户口数据显示，2021年上半年，新生人口数量同比下降16%。同时，北京、嘉兴、哈尔滨、长春、成都等地都出现了2021年度幼儿园招生空余学位数量过大的问题，可以说，学前教育的总供求关系已经发生变化。在这种背景下，结合中国托幼的现实情况，建议考虑将部分公立幼儿园尽快扩容为托幼一体的幼儿机构，重点解决2—3岁幼儿托育资源不足、托育费用过高的问题。

第二，盘活社会资源，鼓励有条件的企事业单位、社区、各级妇幼保健院参与托育服务构建，鼓励志愿者积极参与相关工作。

托幼服务体系建设光靠政府难以完成，必须发展社会力量，利用自身优势和特点，构建托育服务网络。拓展多主体参与养育、培训、托管等工作，以解决托育服务力量不足的问题。坚持公办民办并重，创新财政投入方式，鼓励社会力量大力发展普惠性托幼机构。民办托幼机构可享受相当于不要求回报类培训机构所享受的各类政策，包括土地、资金、税收等，并可按人头给予一定数额资金的补贴，在人员待遇、设施配备等方面给予一定政策和资金支持，同时在收费标准上做适当限制，力求通过托幼网络向居民提供全日托、半日托、计时托、临时托等多样化的婴幼儿照护服务，满足不同家庭对婴幼儿照护的需求。

第三，加强行业监管，以有利于儿童成长和降低生育成本为准绳进行引导、规范管理和有效监督。

建议明确由各级政府教育部门主管，建立跨部门协调工作机制，安全、卫生、食监、税务、物价、规划、民政等部门配合，制定民办托幼机构管理办法，并加大监管力度。同时，将民办托幼机构纳入政府教育部门绩效目标管理，参照《幼儿园管理条例》，制定相应的管理办法，加强引导、规范管理和有效监督。理顺管理机制，确保“有人管事”。首先，加强托幼机构日常监管。对托育机构的硬件设施、收费标准、课程设置、服务管理及环境卫生、食品安全等多个方面制定统一的管理体系、考评标准并进行严格管理，进行不定期抽查与年度检查相结合的考核机制，消除托幼机构传染病、生活饮用水等方面的安全隐患。其次，完善监督举报和信息公开机制。开通婴幼儿托育机构信息公开平台，鼓励全社会对托育机构进行监督。对于群众针对托育机构的投诉及举报，有关部门应在第一时间进行处理，并及时通报处理结果。再次，建立督导评估制度。结合本年度考核情况以及群众投诉、举报情况，对本地的婴幼儿托育机构开展年度评级，对优秀托幼机构进行表彰和宣传，对不合格托幼机构进行公开批评，建立必要的激励机制，鼓励托幼机构良性竞争，促进托幼机构健康发展。

第四，重塑社会文化，鼓励男性参与家庭婴幼儿照护，承担更多养育责任。

北欧国家的生育率反弹与其深入人心的中立性别观念、鼓励女性充分就业的社会文化息息相关。如果生育孩子对女性意味着长时间脱离社会或者承担沉重的家庭照护责任，就会严重影响女性的生育意愿。建议通过设置男性育儿假、加强舆论引导等方式，提升男性家庭照护的参与度。

第五，避免资本过度介入，确保托幼服务体系的公共性。

“双减”政策推出后，不少学科类补习班和在线教育机构受到冲击，要么转行，要么转为非盈利机构，有资本开始瞄准“托育”这块蓝海，虽然托育市场需要多主体积极参与，但有关部门应未雨绸缪，遏制部分社会资本卷入托幼行业、形成无序竞争的不良苗头，避免托育服务资本化运作，否则将不利于我国人口发展的大局。

（作者单位：上海社会科学院思想文化研究中心）