2021年末，我国常住人口城镇化率达到64.72%，户籍人口城镇化率达到46.7%，比照发达国家的经验，未来中国的城镇化水平大概还有十几个百分点的发展空间，城镇化仍然是解决“三农”问题的重要途径。我国城镇化已经进入中后期，推进速度和方式都将发生改变，适宜的“合村并居”是统筹大中小城镇协同发展、充分利用公共资源使农民享受国家发展红利的重要一招。

“合村并居”的概念与背景

所谓“合村并居”，原指拆除农民住房、合并原有村庄，建立新型农村社区，让农民集中住进楼房。过去，个别地区在推进“合村并居”过程中过于冒进，侵害了农民利益，引发了很大阻力。但事实上，广义的“合村并居”并非一定要搬迁，更不一定要拆除原有农户住房，集中居住地可以是村、乡镇或者县城。在我国多数农村地区已经出现人口老龄化、农村空心化、农业副业化的背景下，适度、有序的“合村并居”不失为一条充分利用有限的资源条件，最大程度提高农民生活水平、推动农村善治、加快农业发展的可行路径。

稳妥推动多种形式的“合村并居”是推进以县域为重要载体的城镇化建设的途径之一。通过“合村并居”实现农村社区化，对于节约集约用地、推动农村服务业发展、提高公共资源使用效率、推进公共服务提质增效、改善农民生活居住条件等多个方面都具有价值。中国农村研究院2020年发布的调查报告显示，农民工回流再就业分为返乡就业与返乡创业。返乡就业的农民工中，选择在县城、乡镇和本村范围内工作的人数分别占36.97%、15.84%和16.87%，累计占比达69.68%；返乡创业的农民工中，选择在县城、乡镇和本村范围内创业的人数占比分别为36.92%、16.92%和32.31%，累计占比为86.15%。这些数据充分说明，推进以县域为重要载体的城镇化建设，对促进农民工就近城镇化具有充分的现实基础。

稳妥推动多种形式的“合村并居”是老龄化农民的生活需要。2020年，我国农村60周岁及以上、65周岁及以上老年人口占乡村总人口的比重分别为23.81%、17.72%，比城镇分别高7.99%、6.61%，老龄化呈现“城乡倒置”，农村地区老龄化问题更为严重。独居老人、残疾老人、失能半失能老人等群体规模巨大，有较强烈的日常生活照料需求。在有限的农村社会保障条件下，通过“合村并居”把老人们适度集中起来，有利于实现基础设施、养老、医疗以及其他公共服务等资源的适度集中，这是目前以较低成本开展农村社会养老的现实选择。

稳妥推动多种形式的“合村并居”是农业适度规模化的协同需要。我国人均土地规模较小，且家庭地块呈碎片化，土地流转率也不够高，导致劳动生产率不高。适度扩大农业生产规模，提高农民种粮收入，是解决“谁来种地”问题的根本路径。随着土地确权工作完成和第二轮土地承包到期后再延长30年政策的实施，农民土地权益基础更加牢固。“合村并居”后，可以将部分原住宅用地及附属用地、原村庄“四荒地”复垦为耕地，并开展宜机化改造，提高耕地的利用条件。无论是通过土地流转还是开展社会化服务形成适度规模经营，即便是农户自己耕种，平整连片的土地都会使农业活动变得更加容易，对于化解耕地非粮化、非农化都有积极意义。农业经营规模的适度扩大与农业劳动力的转移相互促进，成为农业农村现代化的重要内容。

关于“合村并居”的几个观点

“合村并居”要充分尊重农民意愿。农民作为“合村并居”的主体，理当拥有自主选择权，其他主体只能提出建议，拆不拆、搬不搬、建不建，必须由农民自己决定。要特别关注农民间的分化带来的农户城镇化需求的异质化。部分在城镇稳定就业的年轻农民希望留在市区、县城，乡镇的社区对他们来说几乎没有价值；在村庄里有养殖等产业的农民最不愿意搬离农村；部分老年农民希望能住得离子女更近，愿意搬至乡镇或者县城。地方政府应在可能范围内尽力协调，给予农民更大的优惠政策，使之能将农村农房置换为市区、县城、乡镇社区住房，原则是保障农户获益。

“合村并居”要与适度超前的行政区划调整相结合。我国农村人口从1995年最高峰时的8.59亿下降到2021年的4.98亿，减少了3.61亿。2000—2010年，我国自然村由363万个锐减至271万个，10年间减少了90多万个；到2021年，自然村已经减少到了261.7万个。在人口老龄化不断加深、农村人口继续流出的现实情况下，行政区划的调整势在必行，社区的布局应该充分考虑未来的行政区划调整，合理规划人口迁移，不能刚刚搬出“空心村”，又进入“空心社区”。

“合村并居”要走强化农村公共服务道路。城镇功能是新型城镇化的主要指标之一。“合村并居”后，要致力于促进公共服务资源适度集中，以社区综合服务设施为依托，对接社区居民需求，提供便捷优质服务。务必保障好老年人供养、医疗保障和基础教育的核心功能，统筹设立养老服务站、托育机构、家政服务网点、公共食堂和卫生室等公共服务设施。发展社区商业，发挥个体工商户贴近社区的优势，提供低成本用地和物流配送等配套政策帮扶。要由各级财政来统筹支撑农村公共服务的深度覆盖，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化。

“合村并居”是户籍制度渐进式改革的一个方向。城乡分割的户籍制度使得农民无法在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受与城镇居民同等的基本公共服务，呈现“半城镇化”状态。“合村并居”是努力实现以人为本的城镇化、加快打破城乡二元体制、促进社会全面进步的一种尝试。“合村并居”后的社区可以率先实现管理上的街道化，管理模式趋向城镇，使社区逐渐实现城镇功能，不断提高社会保障能力和水平。这种形式可以作为户籍制度渐进式改革的试点，继而为户籍制度全面改革提供支撑。

推进和谐“合村并居” 助力新型城镇化建设

推动县城、建制镇、村有机互动的“合村并居”。推进以县域为重要载体的城镇化建设，可以满足在县市区稳定就业的年轻农民工在县城安家的愿望。地方政府应通过更大范围的土地流转和相关项目，在县城建设“合村并居”小区，将原宅基地住宅按比例置换为县城或乡镇住房，具体比例可以依据各地区发展情况确定，如县城按50%比例置换，乡镇按95%比例置换，并结合房屋面积，加上一定的浮动比例。在户型选择上，要充分考虑青年人、老年人的不同需求；对于原有住房面积较大、现阶段不需要更多住房的，可以进行现金兑换，对于原有住房面积小的，可以补钱换大；对于进城意愿不足的农民，可以就近在建制镇“合村并居”；对于不愿意搬迁的农户可以维持现状，也可以按照相关合同优先安排其使用搬迁农户腾挪出的更优质的住房。

原有农房分类处置应坚持“慎拆重改”原则。对“合村并居”后的原有农房，建议分类处置，不要简单拆掉，具备产业改造条件的应优先进行改造。例如，自然特色鲜明、生态资源丰富地区的民房可以改造后用于乡村旅游、休闲度假等。一般性农房可以用于小企业、个体户、家庭手工业作坊等的经营，也可以用于家禽家畜的养殖改造；另保留一部分用于存放农机具，服务农业生产。应优先将改造用房留给原住户或者租赁给未搬迁户使用，搬迁户获得租金收入，村集体组织收取适当比例管理费用。对于确实没有使用价值的住房应就地拆除并进行土地复垦，与未纳入耕地范围的“四荒地”等一并进行土地综合整治。同时，对于村内较好的房屋，即便暂时不能使用也要保留，以备进城农民因各种原因返村后居住使用。如果增加的过量所谓建设用地不能够消化，只能复垦为耕地，其经济价值是明显不合算的。

多渠道筹措建设资金。能否筹措到足够资金，是“合村并居”成败的关键，社区建设土地应以原有废弃乡镇企业、集体组织用地及“四荒地”为主，降低土地成本。搬迁选址要充分考虑公共资源的可达性。筹集资金主要依靠地方财政，同时注重盘活村集体的资源性资产，整合中央、省、市级农田建设补助资金、土地出让收益、新增耕地收益等政策性资金以统筹使用，鼓励政府和社会资本合作，尽量让农民少花钱甚至不花钱。

管理上的社区化取代居住上的社区化。村庄是否连在一起，农民是否居住在一起，并不影响农村实际工作的开展。自然村甚至部分行政村在管理上合并，可以降低基层治理成本。近年来农村地区道路交通设施逐步完善，扩大了社区和村“两委”干部工作的地理范围。村级并没有太多需要大量人力的工作内容，偶有入户调查之类的工作，可以临时雇用一部分村民协助完成。经过40多年改革开放和近20年的新农村建设，当前农村基础设施条件已经明显改善，只有极少数村庄真正不适合居住。对于不愿搬迁的农户，应尊重其选择，但要通过政府服务的延伸，尽可能让该部分农户享受到城镇功能。

变整村推进为散户推进。农户的分化导致农民产生不同的搬迁意愿，要充分尊重农民意愿，建立常态化的搬迁机制，条件成熟一批，集中搬迁一批。偏远村庄、严重“空心化”村庄和分散居住程度高的村庄可以优先搬迁。预留社区建设用地，按需分批建设社区楼房或平房。停止片面追求“合村并居”数量，实事求是地推动有迫切需求的村庄合并，对于现代化程度较高的村不再进行居住上的合并。实践中，几乎每个村都存在一部分想搬迁和一部分不想搬迁的农民。应让想搬迁的农民搬进社区，让不想搬迁的农民继续在村里生产生活，尊重其自主选择的权利。建议改变过去推行的整村搬迁的思路，化整为散，再化散为整：让想搬迁的农户先搬迁至新型社区，在管理上结合社区化改革，留村农户继续由原村庄管理，搬迁后进小区的农户由原村庄和社区共同管理，逐渐向社区管理过渡，实事求是地将管理关系逐步理顺。

好的城镇化是经得起历史考验的、能够切实给农民带来利益的城镇化，也是与人们生活方式相匹配的城镇化。我国地域广大，区域差异明显，应综合考虑经济、社会、文化、生态等多方面的地域差异，破除千城一面的“合村并居”。

（作者单位：中国农业大学经济管理学院）