【编者按】黑龙江省是新中国工业摇篮和我国重要的工业与农业基地，拥有一批关系国民经济命脉的资源型产业，也因此在省内形成了数量众多的资源型城市。在当前我国积极构建新发展格局、推动新时代东北全面振兴的背景下，推进黑龙江省资源型城市产业转型发展正当其时。因此，民盟黑龙江省委组织专家学者对省内11个资源型城市进行了深入的调查研究，此文即在调研报告基础上凝练而来，现刊发如下。

黑龙江省资源型城市产业转型的背景

从城市自身层面看，资源减少加之资源型产业对经济发展驱动力减弱，内生要求加快产业转型发展。黑龙江省多数资源型城市面临资源枯竭，其中伊春、大兴安岭于2008年被确定为首批资源枯竭型城市，七台河、五大连池、鹤岗、双鸭山等也先后被确定为资源枯竭型城市；同时，资源型产业驱动经济发展能力减弱，近10年来，黑龙江省资源型系列经济指标出现大幅下降，亟须加快推进产业转型。

从黑龙江省层面看，培育黑龙江省新的经济增长极，亟须振兴资源型城市经济。2013年，国务院印发了《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）》，黑龙江省有11个城市列入全国资源型城市（包括牡丹江、大庆、鸡西、鹤岗、双鸭山、七台河、黑河、伊春、大兴安岭九个地级市和五大连池、尚志两个县级市），这些城市占全省国内生产总值比重较大，2021年达到44.39%。当前黑龙江省正在积极构建区域发展新格局、培育经济发展新的增长极，需要加快推进资源型城市产业转型升级、高质量发展。

从全国层面看，黑龙江省是我国重要的初级产品供给地，强化初级产品保供要求增强资源型城市资源供给能力。与其他省份相比，黑龙江省石油、煤炭、森林等资源储量大、分布广、开发周期长，为国家经济发展提供了重要战略支撑。当前，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存的关键时期，建立安全可靠的国内资源能源生产、储备、供给和保障体系至关重要，亟须引导提升资源型城市发展能力。

黑龙江省资源型城市

产业转型面临的困难

人才和技术等基础要素薄弱。从人口方面看，黑龙江省资源型城市人口数量下降速度较快，2010—2021年减少10.78%，且老龄化现象较为严重，对产业转型支撑作用较弱。从人才方面看，受产业结构、培养机制、地理区位、生活环境等综合因素影响，黑龙江省行业领军人才和创新人才较为缺乏；对技术、研发等基础性工作保障力度不够，2021年黑龙江省科学研究与试验发展经费内部支出占国内生产总值比重仅为1.31%，远低于全国2.44%的平均水平，对产业转型形成较大制约。

市场功能不强、机制落后。我国东北地区市场功能和市场机制较东部沿海地区有很大差距，市场化创新创业意识和动力不足。2021年，除大庆外的黑龙江省资源型城市在全国城市政商关系评价和城市竞争力排名中均位于200名之后，严重限制了产业转型发展。

产业链协作机制尚未完全建立。加快产业链协同发展是确保城市产业集聚、可持续发展的重要条件。从黑龙江省主要资源型城市产业发展的现实情况看，主导产业内部没有形成链式集聚，产业之间也未形成有效协同。确立的接续支柱产业重点不突出，大部分产品为“原字号”或初加工产品，并未形成品牌式集群发展，后续提升发展的压力很大。此外，各资源型城市主要产业链之间的关联和协作也有待提升。产业纵向不成链、横向不成群的现状，削弱了黑龙江省资源型城市经济总量的增长。

传统城市治理惯性较强，城镇化质量不高。资源型城市治理起源于矿区治理，迈向现代治理的步伐虽然正在加快，但在基础设施、城市管理、社会基层治理等方面存在较大差距，无法适应居民多元化需求和城市提升要求。

黑龙江省资源型城市产业转型的建议

盘活老资源、挖掘新资源，以资源市场优势积极融入新发展格局。一是强化技术改造支持，提升资源品供给。搞转型不是不要资源，而是通过传统技术升级改造，进一步做好资源优质产能释放、资源开采绿色化、衰退资源型产业援助等。二是落地重大项目，培育接续产业。围绕矿产、农牧林、文旅新资源，争取国家重大光伏、风电、抽水蓄能等项目落户，支持鸡西、鹤岗等城市发展石墨、建材、新型材料等产业，扶持打造全国优质绿色食品基地和旅游目的地。三是实施“链条再造”工程。建议设立资源型城市“链条再造”专项产业基金，适度拓展产业链，重点支持大庆延伸乙烯、丙烯产业链，扶持“四煤城”加强焦炭副产品精深加工，鼓励林城强化木材—板材—木制品—家居产业链。四是开展产业融合试点示范。以项目倾斜、土地指标供应等为抓手，在资源型城市间开展产业融合发展试点示范，推动资源型城市融入哈尔滨都市圈，促进跨地域产业协同发展。

狠抓“三类企业”，壮大链主企业、培育“小巨人”、深化国企改革。一是以链条招商和基金扶持为牵引，锻造链主型龙头企业。聚焦龙头企业产业链上下游领域，以信息服务、项目对接、企业招引等方式支持各地精准实施产业链招商，安排专项资金，支持以龙头企业为核心的全产业链联合体项目发展。二是实施“小巨人”企业培育工程。以“专精特新”中小企业、高新技术企业和“瞪羚企业”为重点，实施大中小企业融通创新“携手行动”和企业家素质提升工程，构建贯穿高新技术企业、科技型中小企业的全生命周期政策链。三是实施资源型城市国资国企混改10年行动计划。允许引入非国有资本参与资源型产业开发建设，探索打造龙江国有企业战略投资者平台，鼓励国有企业探索以增资扩股、出资新设等方式实行企业员工持股计划。

提能级、推改革、强服务，夯实经济循环的产业平台基础。一是支持资源型城市开发区升格。围绕引进大投资、服务大企业、支撑大项目、发展大产业，支持资源型城市建设省级高新技术开发区并扶持升格国家级开发区，支持园区智慧化低碳化改造，鼓励园区基础设施领域不动产投资信托基金试点，设置产业园区数字化改造专项资金。二是全面推进园区体制机制改革。支持产业园区试验“管委会＋公司”模式，开展企业联盟、“委托开发管理”、“合作共建”、“法定机构＋市场主体”等试点。鼓励各地建立园区人力资源信息系统、个人职业信用体系、高级人才信息库等，完善人才流动机制和人才服务体系。三是支持产业园区公共服务平台建设。支持部署创新支撑平台，按照“一园一校”“一园多校”方式联合建设产业技术研究院，支持建设产业孵化器和中试基地，用活用好中介服务机构。引进哈尔滨高等院校、先进技术研究院入驻资源型城市主要园区，提供科技咨询、成果转化和研发外包服务。

融入全国统一的要素市场建设，全面夯实产业转型升级根本动力。一是推动黑龙江省自贸区人才政策适用于资源型城市。依托中国（黑龙江）自由贸易试验区、哈尔滨新区和国家级高新区建设人才管理改革试验区，将相关人才优惠政策推广至资源型城市。二是争取更多土地要素改革权限。通过改革，允许资源型城市建设国有建设用地二级市场，允许资源型城市城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂和新增耕地指标跨省域交易，允许全域开展集体经营性建设用地入市。三是设立转型专项基金和拓宽投融资渠道。设立龙江资源型城市产业升级专项基金，推动黑龙江省企业上市的“紫丁香计划”优化政策重点向资源型城市倾斜，允许资源型城市适时扩大债务融资规模和专项债资金使用范围。四是建设资源型城市技术交易大市场。依托全国性技术交易市场建设，围绕油气、煤炭、石墨、绿色食品、生物医药等重点领域，督导资源型城市制定技术交易、转化优惠政策名录。五是积极参与全国统一能源市场建设。支持大庆建设油气交易中心，支持“四煤城”煤炭进入全国煤炭交易中心交易，争取建设龙江区域电力市场。

实施“四个试点”优化营商环境，打通投资兴业的堵点卡点。一是开展龙江服务型政府建设试点示范。引导资源型城市建立完善政府性融资担保体系，鼓励引导商业银行支持中小企业以应收账款、知识产权等动产和权利进行担保融资，推动公用事业服务集成改革，推进涉企高频服务事项整合集成，支持搭建“一站式”企业服务平台。二是开展龙江法治城市建设试点示范。引导资源型城市科学制定市场综合监管、政府行政管理、信用体系建设、数据开放共享规则等关键性制度，健全优化营商环境的法规体系，督导构建以信用为基础的新型监管机制。三是开展龙江信用城市建设试点示范。加强政府采购等领域政务诚信建设，积极开展市场主体诚信教育，规范信用记录机制，推进信用信息在纳税、海关、公共资源交易、贷款、消费、通信等领域的应用。四是开展龙江数字城市建设试点示范。督导资源型城市推进基础设施建设和系统间、层级间、部门间互通互联，提升政务、企业、社会等数据管理的精准化、智能化程度。

以对俄开放和融入共建“一带一路”为重点，全面提升产业对内对外开放水平。一是争取实现资源型城市重点产业园区享受自贸区优惠政策。推动中国（黑龙江）自由贸易试验区及各类外向型园区平台提档升级，争取资源型城市重点产业园区作为自贸区联动区，享受自贸试验区政策溢出红利。二是加大口岸、对俄交通走廊、联运通道等建设力度。支持黑河、绥芬河、同江等口岸申建指定监管场地、指定口岸，指导相关边境口岸逐步开通旅检功能；协调俄方推进绥芬河至俄罗斯格罗杰阔沃区间铁路扩能改造，推动跨境交通及油气运输管道建设。三是支持依托对口支援合作机制共建资源型城市产业合作平台。深入推进哈洽会、广交会，支持资源型城市和对口支援城市以“飞地”经济合资辟建产业合作试验园区，依托广东省新能源汽车、金属制品、新型建材、食品饮料等产业，引导两地在资源型城市共建橡胶、绿色食品、北药、石墨、木材等原料生产基地。

实施“三大行动”，推动资源型城市发展从增长扩张型向精明收缩型转变。一是实施空间优化行动，严格督促资源型城市落实“三条控制线”。明确各资源型城市生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界控制线，加大执法力度，落实战略性矿产保护和储备区范围边界，鼓励资源型城市实施全域差别化空间管控。二是实施城市更新行动，重点支持资源型城市主城建设。资源型城市更新改造项目资金、土地指标等优先向主城区倾斜，通过设施更新、服务优化，引导人口集中、产业集聚。三是实施城市风貌塑造行动，着力改善资源型城市形象。督导建立城市设计管控体系，支持推进美丽街区建设，鼓励开展交通秩序、市容市貌、物业提升专项整治，做好城市“留白、留绿、留文、留旧”文章。

【作者单位：黑龙江省发展规划研究所。本文系国家社会科学基金项目“东北地区人口收缩对东北振兴战略的联动影响机制及应对研究”（20BRK002）阶段性成果】