中国的特色小镇发展实践是一个不断探索和深化认知的过程。2016年国家发展改革委较为笼统地提出了特色小镇的培育方向，此特色小镇与浙江、江苏等省市推进的特色小镇有较大出入，从而导致很多地方经常模糊特色小镇与特色小城镇的属性边界。经过两年多的政策推进和实践发展，学术界和政策设计者不断深化对特色小镇的理解和研究，2018年国家发展改革委基本清晰地界定了两者的涵义和属性，明确了新一轮特色小镇的发展定位和功能。从理论和实践层面考察，特色小镇是中国新型城镇化的创新空间场域，更是推动乡村振兴、城乡融合发展以及城市现代化发展的重要引擎。特色小镇的发展应注重全要素整合以及地域发展带动能力，更要以政策顶层设计、科学治理和创新动能，提升特色小镇的可持续发展能力。

特色小镇是全新的“城镇化场域”

特色小镇已经成为城乡融合发展、乡村振兴、城市现代化的新型空间区域。国家发展改革委办公厅2018年8月30日公布了《特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》，其中首先明确了特色小镇是非建制镇、非产业园的空间属性。这是在城镇化空间中增长一种创新区域。其次，强调产业、生态、文化、建筑风貌的融合，聚焦产业特而强、功能聚而合、形态小而美、机制新而活的一种创新创业功能导向的城镇化空间。再次，新型特色小镇占地不超过三平方公里，但能够满足创业就业和宜居生活之需，并兼有美丽生态的产城一体化的新型空间。最后，特色小镇依托的区位可以是市郊镇、市中镇，也可以是园中镇、镇中镇。这是新型城镇化的全新落点空间。国家发展改革委经过两年的实践探索之后，全方位明确了特色小镇的属性、功能、界限和区位落点，正是基于这种区别于传统城镇化的空间形态，特色小镇被赋予了更多的城镇化创新发展预期。

中国新型城镇化的空间落点总体上存在三大区位属性，一是老城区的更新，二是新城区的增长与扩张，三是农村新社区的建设。而特色小镇的落点，既可以在大城市的近郊区，在城市之中或园区之内，也可以在城镇区域内部。也就是说，新兴的特色小镇既可以布局在城市现有的建成区之内，也可以布局在城市的郊区地带，还可以布局在现有的建制型城镇空间之中。因此，特色小镇的区位属性和空间落点的灵活性，更凸显了其在城乡融合发展、乡村振兴和城市现代化多个维度上的创新功能。新兴的特色小镇将因为其产业增长、就业增长、居住空间的增长以及文化、生态、建筑风貌的更新，成为非常独特的城镇化增长区和功能场域。

特色小镇是全要素的新型集成增长空间

第一，特色小镇是生产、生活、生态“三生融合”的全要素空间。特色小镇具体是由产、城、人、文、地、景、气等要素集成聚合的新型发展空间。它首先是产业特色小镇，无论是工业特色小镇如智能制造小镇、服务业特色小镇如基金小镇，还是旅游特色小镇如神仙氧吧小镇和花海小镇、农业特色小镇如银杏小镇和草莓小镇等，都需要培育能够推动区域经济增长的特色产业，这是特色小镇的核心基础。

第二，特色小镇要有完善的宜居生活设施和环境，即要有城镇化的生活空间，要做到产城融合与产城一体化发展。无论是何种区位落点的特色小镇，都应强调特色小镇的“城镇属性”，即要有更加适宜人民居住的生活环境，如住房及生活配套设施。

第三，特色小镇需要强调对人的吸引力。特色小镇无论是特色产业还是宜居空间，都是为了吸引人、留住人、满足人的需求。可以说，特色小镇最关键的要素就是人的要素。产业聚人、生活留人、旅游吸人，都将是评估特色小镇的关键指标。另外，特色小镇作为新型城镇化和城乡融合的重要载体，本身就是围绕人的就业和生活而建。

第四，特色小镇只有具备了特定的文化气质，才是有灵魂的特色小镇。有文化的特色小镇，才是有生命力和张力的特色小镇。每一个特色小镇，无论是文旅小镇，还是工业、服务业小镇，都要满足文化的在地性或嵌入性特质，让特色小镇生成或培育出属于自己独特品牌符号和文化性格的小镇文化资本。通过不断建构和培植特色小镇的文化空间、文化活动、文化意象和文化底蕴，让每一个特色小镇都能充满文化品位和人文气息，这是特色小镇可持续发展的珍贵文脉。

第五，特色小镇一定要有特别规划和建设的空间地理形态。特色小镇，无论大小，都要有符合“三生融合”的建设规划和空间风貌，要让特色小镇成为一个精细、精致的产城空间，这既是特色小镇的建设需求，更是特色小镇品质生活的保障。

第六，特色小镇都要成为美丽风景。美好的景致包括每一栋建筑的美学设计，以及每一条道路、每一片花园、每一块土地，在特色小镇都将成为一种赏心悦目的风景，最终让特色小镇成为景区级的风景优美之地，能够让人获得视觉享受和美学熏陶。

第七，特色小镇要有活力，即鲜活人气。无论是制造业、服务业为主的特色小镇，还是农业特色小镇，都应该以高人气、有活力作为衡量小镇成功的标尺。旅游风情小镇则更应强调人气。因此，一个成功的特色小镇，一定要能够集聚足够强的人气，包括商务人气、就业景气、旅游人气和文化艺术的热度。这种人气和热度，应成为当下中国特色小镇发展所追求的日常目标。

注重特色小镇地域发展带动力的评估考核

特色小镇需要高质量发展，更需要强化其地方发展的引擎功能。新一轮的特色小镇发展是建立在中国产业转型升级、城乡一体化加速发展的背景下的，特色小镇建设需要更加注重地域发展带动能力，为工业化、信息化、农业现代化以及新型城镇化、乡村振兴、城乡融合发展提供创新支撑和创新载体。特别是那些市郊镇和镇中镇，更需要关注其对周边区域的产业整合与集聚能力，产业的辐射能力，小镇建设的就业、投资、交通、设施建设等带动能力，在考核此类特色小镇时，需要特别注重其城乡一体化发展的带动能力与成效。

特色小镇的核心是产业特色鲜明，产业定位清晰，产业族群与产业链完善，最终形成产业链闭环。从目前全国范围内的特色小镇的产业发展来看，基本都是按照原先的产业特点，用规划包装的方式转化为创建型的特色小镇，并以特色小镇的政策名头开展招商引资，补充相关企业。但是，由于区位条件、产业基础、人才局限，很多特色小镇补充的相关企业并非强化了产业特色，而是简单重复，将一批与主题产业“沾亲带故”的类特色产业引入，形成了某种低效增量。这种低效增量决定了特色小镇的产业特色不够聚焦，产业族群的整体竞争力并没有得到实质性改善和提升，还与原先的园区或街区类似，并没有形成全国性或全省性的产业特色化高地，从而很难形成地域产业发展的带动力，也欠缺更强的辐射带动能力。因此，一定要强化特色小镇的核心产业特色及其产业链的培育能力，只有特色产业做强、做大、做特、做精之后，才可能形成产业链的辐射带、辐射圈。

特色小镇产业成功，将带动社区生活配套设施的建设。按照特色小镇的“三生融合”的建设要求，小镇的社区生活设施要完全能够保障小镇产业就业人口的各项需求。其中包括宜居住宅、时尚餐饮、咖啡馆、便利店、文化设施、运动场所等一系列的生活配套设施。通过特色小镇的产业增强就业拉动力，集聚就业人口，并将就业人口转化为居住人口，从而拉动相关生活、生态配套设施的投资建设。文旅小镇则从旅游、休闲、度假的产业链中，拓展相关的餐饮、道路、生态环境、农业观光设施等层面，带动地区的全面发展。

未来的特色小镇评估考核，要更加注重特色产业的核心竞争力，并考察其所形成的产业链和延伸的对地方经济社会发展的带动能力，唯有如此，才是符合政策预期的特色小镇。

特色小镇发展的治理共识与推动力

特色小镇所需的产、城、人、文、地、景、气的全要素植入和融合，要形成强劲的地方发展带动力的引擎功能，还需要特色小镇的有效治理。治理，简言之就是建立最大范围共识，集聚最大资源，推动达成最大公共目标。全球治理委员会1995年对治理的界定是：或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。特色小镇的治理，主要包括政府各层级、各部门，规划建设主体、运营主体、企业、就业人员及社区主体等都需要对特定的特色小镇的发展战略、发展规划、治理结构、运营管理等建立共识。目前国家发展改革委基本明确地指出了特色小镇的发展方向、功能和边界，剩下的工作主要在地方落实与推进实施上。因此，要实现特色小镇的理想发展目标，地方实施层面需要在治理观念、治理结构和模式上进行创新，要充分挖掘利益相关者的资源和潜力，提升各方参与的积极性。其中最关键的一环是地方决策与执行层面干部的培训、共识与推动力。通过强化地方干部培训，在建立特色小镇建设的共识基础上，真正推动地方政府遵循因地制宜、特色凸显、市场可行、城镇可容、运营有保障等原则，扎实稳健地推动每一个特色小镇的规划、建设和运营。从宏观、中观、微观层面构建特色小镇发展规划、建设与治理的科学流程。

同时，要推动建立特色小镇发展治理委员会。要跳出产业园区的管理模式，从目前的行政化方式中进一步优化调整结构，吸纳产业规划、城乡规划、建筑设计、运营方主体、目标企业、创业者代表、青年就业人员代表、物业管理公司代表、社区居民代表等具有广泛代表性的人员参与全程项目推进和决策会议，最终形成政府、企业、个体、社区多元主体共同参与的特色小镇治理委员会，由治理委员会成员共同参与讨论、沟通和决策各项特色小镇的议题。这种模式看似增加了治理决策成本，事实上是优化了治理和决策效能，能够集聚最大资源，为推动最大目标服务。

特色小镇是独特的城镇化创新空间，因其特殊的属性和功能，更需要体制机制的创新来推动建设符合政策方向、促进地方经济发展、形成全面带动能力的特色小镇。

（作者单位：南京大学城市科学研究院）