粤港澳大湾区作为中国经济增长的新动力,成为世界一流湾区前景广阔。在粤港澳大湾区的规划和建设过程中,充分认识并降低区内产业的同质化水平,发挥各个城市的产业优势,科学布局、优势互补,创新驱动推进粤港澳大湾区产业转型升级,对提升粤港澳大湾区在全球的竞争力,具有重要的现实意义和长远的战略意义。
产业同质化的根源及影响因素
地方政府在发展方向和策略的协调上存在困难。粤港澳三地政府在区域经济活动中的角色不同,增加了产业协同发展的难度。在广东省,政府强势介入产业的发展,特别是在发展高新技术等产业方面,无论是产业规划和环境培育,还是科技项目引进及其合作方面,政府都扮演着重要角色。由于广东省各个县市具有不同的经济发展基础和发展的历史因素,选择的发展道路也不尽相同,因此形成了各个县市经济产业关联度低的状况。由各个县市政府主导工业化和城市化的初步成功反过来加强了政府的竞逐心态,导致机场、港口、科学园、开发区等产业发展和基础设施在省域范围内重复建设。不仅如此,广州、深圳、珠海、佛山等几个经济发展较快的城市相继展开珠江三角洲“龙头”地位和“中心”城市地位的竞争,伴随这种竞争的是大型项目的内耗型重复投资。
粤港澳跨行政区域之间的合作机制未能充分发挥作用。从政府角度看,无论是1997年香港回归后设立的粤港澳联席会议,还是《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》和泛珠江三角洲经济合作机制,都面临一个共同问题,即制度性机制的执行力十分有限。由于粤港澳三地相关部门对未来发展存有不同的认识,所提出的议案往往是三地政府官员提出的试探性提议;联席会议或合作框架之下即使设有议政及监督等组织机构,但议案有时并没有经过相关部门或行业协会的充分讨论,因此往往流于形式,真正推动实施的方案并不多。粤港澳大湾区产业同质化发展的症结在于停留在“功能性整合”——由市场力量自发推动的经济融合,而不是“制度性融合”——为了推动经济融合由政府确定、由有关组织执行的明确的制度安排。
三地缺乏强有力的组织推动企业合作与协调。从企业角度看,参与粤港澳大湾区产业合作的行为主体不对等,港澳资本在广东省的投资基本上是市场力量的结果,是港澳厂商在比较粤港澳三地生产要素成本的基础上作出的选择;而广东省各级政府在三地经济交往中所扮演的角色远比民间商人积极明确,吸引港澳投资一般都由地方政府作出安排。这种行为主体不对等造成港澳企业过于重视与所在地方政府之间的关系,企业相互之间的联系反而减弱。港澳厂商在北移以前具有自己的行业协会或企业组织,但这些组织在企业北移之后在产业发展中所担当的角色已大大淡化,企业合作机制的缺位也使粤港澳大湾区产业合作存在的问题,转化成地方利益或者地方发展路向的问题,严重阻碍了有关问题的澄清与解决。
人力资源不足制约产业多元化发展。粤港澳三地多年合作,特别是珠江三角洲地区通过“三来一补”承接港澳地区的加工制造业并奠定了该区域产业的基础格局,但目前广东省产业发展已面临同质化和人力资源不足的瓶颈,制约着粤港澳大湾区的未来发展。广东省产业结构以劳动密集型为主要特征,这就决定了其经济增长必须依赖数量庞大、价格低廉的劳动力来实现。但是,过分依赖低成本的劳动力竞争而忽视了员工素质的提高,使得各个地市产业升级相当乏力。在广东省的许多港澳企业中,港澳管理人员、本地管理人员和外来劳工之间的矛盾关系错综复杂,员工的流动性很大,企业难以进行必要的技术培训。有些企业为了保持劳动力低成本的优势,甚至通过解雇工人的方式将雇员维持在非熟练工人的级别。
缺乏关键核心技术抑制企业自主创新积极性。粤港澳大湾区已成为我国经济最发达的地区之一,但与世界三大湾区相比仍存在显著差距。珠江三角洲地区占主导地位的产品大多属于劳动密集型,这些产品参与国际市场竞争,主要不是依靠自己研究开发的关键核心技术,而是建立在廉价劳动力和政策优惠基础上的低成本优势,产品市场开拓具有较大的依赖性。一些高新技术产品也大多停留在劳动密集型的加工装配环节,科技含量和产业发展层次不高,缺乏拥有自主知识产权的关键核心技术。不少看似效益良好的港澳投资企业,实际上只是这些企业在广东省的异地扩张,增长方式仍旧粗放,其产品结构、技术特点、市场结构和贸易衍生模式依旧。这种异地扩张所带来的高额利润抑制了企业自主创新的积极性,使港澳作为发达地区的技术创新能力不断下降,无法带动粤港澳大湾区创新能力的提高和产业结构的差异化发展。
推动粤港澳大湾区产业多元化发展
充分发挥不同行政区域建制的特殊优势。粤港澳大湾区内部包含两种不同的行政区域建制,其中,广东省属于省级行政区域,香港、澳门属于特别行政区,它们是三个地位平行的地方行政区域。因行政区划分割而形成的行政壁垒会对粤港澳大湾区产生一种“刚性约束”,从而使行政区划阻碍大湾区的发展。由于政治和历史的原因,粤港澳三地因行政区划而产生不同的政治制度。因此,需要充分发挥这些政治体制的独有特点以及相互之间的差异性,提升市场性区际关系的活跃程度,降低粤港澳大湾区产业协同发展的交易成本。在“一国两制”政策前提下,积极构建粤港澳大湾区产业多元化发展的各种组织结构与运行机制,探究粤港澳三个行政区域之间长期共存和共同发展的磨合途径与发展规律,增强相互之间进一步开展产业创新与合作的积极性。
破除制约产业多元化发展的市场经济体制因素。粤港澳三地市场经济体制发育的程度存在明显差异,在一定程度上影响了粤港澳大湾区产业多元化发展。港澳地区直接面对国际市场,市场经济发育比较成熟,而广东省由于市场经济发展时间短,政府行政干预仍在起作用,甚至还会出现行业垄断、地区封锁、城乡分割、物流和信息网络平台不配套等现象。因此,粤港澳大湾区产业多元化发展需要大力破除企业跨越行政区划进行科技创新与合作时常会面临的运作方式、操作规则等方面的对接障碍,从而促进湾区内经济互补、资源优化配置的市场机制的正常发挥。要努力推动交通、关检、人员和规划的互联互通,打破行政区划界限,清除生产要素自由流通的障碍,克服硬件制约和制度制约。通过整合各行政区域之间的资源要素,采用市场化的手段协调跨行政区域的经济、社会和文化利益,增强粤港澳大湾区产业发展活力和竞争力。
分阶段、分层次加快不同技术水平的产业转型升级。粤港澳大湾区中存在着不同技术水平的产业,尤其是广东省自身的经济整合远未完成,本地产业的技术水平仍比较低,加上受产业同质化效应的影响,产业转型升级的方向也较相似,彼此之间互相支持配合的空间并不大。以高新技术产业为主的珠江三角洲地区,低水平的港澳装配工业占据相当比重,传统的“三低一小”(产业层次低、技术产量低、附加值低、企业规模小)特征明显,产业链条短,因此粤港澳大湾区各个产业需要分阶段摆脱流动成本较低的产品交换和劳动力交流的基础,进入到以产业分工和技术、投资合作为主要内容的较高层次的差异化合作。同时,随着港澳地区制造业大规模向内地转移的完成,以及内地市场的全面开放,尤其是《粤港澳大湾区发展规划纲要》的出台,需要进一步改变在劳动密集型的加工出口制造业基础上的“前店后厂”低层次模式,逐步适应粤港澳大湾区经济发展和广东省产业转型升级的需要。
有效做好生产要素和经济资源的地域空间优化配置。尽管地理邻近性和经济互利性使粤港澳之间通过科技创新与合作,可以充分利用各自的资源发挥各自的优势,并给各方带来大于不合作所能获得的利益,但这种基于资源相对优势的区域分工与合作,由于先决条件的差异,各方所获得的利益大小是不一样的。粤港澳三地都有着强烈的迅速发展、快速赶超的需求,表面上积极合作、暗地里相互竞争从来没有停止过。因此,当地方经济利益与粤港澳大湾区经济发展全局性、整体性、长远利益不一致时,要积极确保行政管理体制中横向沟通顺畅与信息对称,减少三地政府在制定和实施地方性政策时发生矛盾与冲突,使其符合市场经济的发展需要。香港、澳门最需要的是土地和较丰富的人力资源,而广东有比较大的地块和人力资源,港澳地区的制造业可以到广东扩大规模,从而腾出宝贵的空间、人力专注于金融贸易、服务业等产业发展。
依靠自主创新能力提升产业多元化发展的动态均衡。粤港澳大湾区产业多元化发展是一个市场交易过程:一方面,由各行政区域资源比较优势产生的专业化及劳动分工能够节约创新费用;另一方面,随着市场交易的深入,由于存在着众多的制约因素,市场交易费用呈上升趋势,只有当单位专业化水平提高引起的创新费用节约大于相应增加的交易费用时,粤港澳大湾区产业多元化发展才能顺利进行。因此,为了发挥粤港澳创新资源配置的“存量效应”(现有资源的比较优势)和“增量效应”(由于跨行政区域合作带来的技术改进、观念更新和生产效率提高等),既要充分利用粤港澳三地的资源比较优势,如广州、深圳的科研和科技实力,香港、深圳和广州的金融实力,香港和澳门的高端服务实力,以及佛山、东莞、珠海、中山、江门及肇庆的制造业实力,通过掌握核心技术提升企业自主创新能力;更应最大限度地减少和消除有关制度性的障碍及壁垒,在驱动因素与制约因素之间寻找粤港澳大湾区产业多元化发展的动态均衡,提高粤港澳大湾区整体的创新能力和国际竞争力。
(作者单位:暨南大学特区港澳经济研究所)