中共十八届三中全会《决定》明确提出：“完善以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制”以及“支持慈善事业发挥扶贫济困积极作用”。可见，发展社会保障和慈善事业是解决民生问题、促进社会建设的重要内容。问题在于，能不能找到一条路径，在促进慈善事业快速发展的同时带动整个社会保障体系的完善呢？慈善事业是现代社会保障制度中一个较为独特的子系统，具有不可替代的价值和功效。结构性地审视慈善事业在社会保障中的地位以及与其他子系统的关系，可以发现，其在参与主体、项目范围、运作特点上与社会福利的联系最为紧密。社会福利是保障与改善国民生活质量的重要系统，必须要有广泛社会参与才能得到良好发展。相比社会救助、社会保险较为刚性的设计，慈善事业和社会福利通过调动社会力量和旨在满足社会成员个性化、专业化、较高层次需求上具有优势，所以往往更容易获得社会认同，在提高国家的“软实力”方面作用巨大。慈善事业和社会福利的融合发展不仅是两者发展壮大的共赢之道，而且将产生强大的精神引领作用，以柔和的方式传达公平和正义，引领整个社保体系走上良性发展的轨道和回归价值本位。


为什么要“融合”？——现实需要与实践要求


慈善事业和社会福利的融合发展既是这两项事业的内在要求，也符合国际惯例。两项事业运营载体——慈善组织和政府都有自身无法克服的内在缺陷，分别是志愿失灵和政府失灵，这就决定了它们只有合作才能共赢。但凡慈善事业发达的国家和地区，其政府无不是根据慈善事业的不同发展阶段给予其相应的支持。但凡社会福利水平高的地区，无一不是社会力量非常活跃并充分参与其中的。就我国社会保障运行现状来说，两者融合发展能盘活整个社会保障制度，壮大社会保障的物质基础与参与力量，从而全面提升社会保障制度的有效衔接、运行效率和保障效果。

解决制度分割，建立有效衔接的社会保障制度。现代社会保障的框架虽已基本定型，但制度之间缺少有机关联，造成制度分割，表现为：一是制度残缺不全，一部分群体游离在制度保护之外，如流动人口的许多社会保障权益并未有相应的制度安排，老年人福利、残疾人福利亦缺乏相应的政策促进，等等；二是制度统放失当，导致有着共同需求的社会群体却被不同的制度所覆盖，结果造成另一种不公平，如对于农民工与失地农民，一些地方将其纳入城镇劳动者或者居民的社会保障体系，一些地区建立专门的保障制度，一些地区则设置几种制度分别覆盖这些群体。早在2004年10月，中共十六届四中全会决议就明确提出，要“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”。只有有效衔接的制度才可能是公平、正义的制度，只有包含公平、正义力量的社会保障才能得到广泛的社会认同。综观整个社会保障体系，要实现有效衔接，关键点就在于社会福利和慈善事业的有机融合。社会福利是政府主导的社会保障中最接近补充保障的一个子系统；慈善事业是补充保障中最接近制度化社会保障的子系统。因此，慈善事业和社会福利的融合恰好可以将整个社保体系有机地串联起来，以点带面，推动社会保障整个体系有机衔接起来。

解决资源分散，提高资源利用效率。目前慈善事业和社会福利基本处于封闭运行、资源分散的状态，具体体现在：一是资源缺少流动。如政府公共预算的老年福利拨款通常只拨给公办福利院，民间或社会举办的福利机构即使收养的是应当由政府负责供养的鳏寡孤独人员，也得不到稳定的政府拨款资助，公共福利资源只在公办福利事业系统内部使用，这种状况无疑极大地制约了民间或社会力量举办社会福利事业的积极性。在公办福利院所，仍然采取封闭运行方式，资金源于政府拨款，一些福利机构的管理也与政府机关类同，其后果不仅是公办福利机构无法发展壮大，社会力量参与也因被排斥在外而缺乏应有的政策支持。二是资源利用低效。近年来，国家出台政策大力鼓励社会力量参与养老事业，民办养老机构得到较快发展，以补充公办养老机构的不足。但在实践中多地公办养老机构和民办养老机构都曾出现床位大量闲置的现象，这与全国总量供求关系紧张形成了鲜明对照。“截至2013年3月，广东省城乡共有各类养老机构2639家，养老床位16.9万张，收养老人8.7万人，空置率接近50%，但从总量上看，千名老人拥有床位却低于全国平均水平。”（洪演，《人民之声》2013第7期）可见，民办、公办养老机构在整体布局上应共同规划，以缓解结构性失衡问题。在慈善领域中，也存在资源低效配置情况，如慈善“堰塞湖”现象。在汶川地震中，全国各地的社会捐赠资金蜂拥而至，特别是一些意向明确的“定向捐赠”，在金额超过实际需求或者超越慈善组织的处理能力时就产生了慈善“堰塞湖”现象。灾区个别学校获得的捐款高达数亿元，而另一些学校却无分文捐赠。在这种情况下，应让资源流动起来。在“5•12”民间捐款比较多的公募基金会中，中国红十字基金会率先安排2000万元，面向草根组织公开招标灾后重建项目，实践效果就非常好。这说明，让资源流动起来将能大大提升资源的配置效率。

解决信息分离，杜绝保障供给上的“马太效应”和“悬崖效应”。目前慈善事业与社会福利之间不仅没有在救助对象上形成互补，反而由于受助资格的简单嫁接导致了救助上的重叠，即“马太效应”，如一个享受低保的家庭得到慈善组织、公办福利机构救助的机会相应比较高，而那些没有进入制度化社会保障的贫困、残疾或重病群体却可能得不到任何社会捐赠。与“马太效应”相伴的是“悬崖效应”，指没有进入制度化保障的边缘贫困群体，其抵御风险的能力非常低，任何突发的灾病、事故都可能使其陷入绝境。究其缘由，就在于实践中信息分离成常态，即信息相互保密、不能共享；简单复制其他部门的救助名单，如将享受低保资格作为前提成了很多慈善组织和社会福利机构的惯用做法。可见，关于救助对象信息的缺失将影响分配效果，甚至造成新的不公平。所以，不同主体之间需要进行有效的信息合作和信息沟通，慈善组织应发挥基层优势，可将动态更新的一手信息与政府部门共享，根据自己的调查对政府保障的名单提出修补意见等。总之，准确完整的信息资源对于两项事业能否融合及融合程度有着决定性的影响。


什么是“融合”?——相互渗透、全面协作


从起点来看，融合是指共同的目标指向和价值追求；从过程来看，融合是指遵守共同的行动纲领和原则路线、技术标准等，实现全方位的合作；从结果来看，融合是彼此促进、共同发展、相互成就。从经济层面看，融合是实现资源最优配置、社会效用最大化的过程；从社会层面看，融合是实现社会化管理、推动公民社会成长、实现多元化治理的过程；从管理层面看，融合是从大包大揽的统管向善治理念转变的过程；从责任划分角度看，融合是各个主体责任归位、找到合理角色定位的过程。从理念、制度、资源配置、组织实施等方面予以归纳，融合的过程就是理念统合、制度弥合、资源整合和组织合作的过程。

融合的基础：理念统合。理念统合是两项事业融合发展的前提和基础。理念统合的过程就是两大系统倡导的理念相互渗透、进一步具体化为更富实践指导性纲领的过程。社会福利倡导的是人的全面发展、提升社会整体幸福感的普惠理念。现代慈善事业倡导人道主义和人本价值、爱无等差和广博的感恩观以及散财的效用观。慈善事业和社会福利的融合发展就是认可并践行下列理念：（1）社保起于生存，止于幸福和尊严；生存是社会保障的起点，让每个人有尊严、幸福地活着是社会保障孜孜以求的目标。（2）提倡人本价值，社会保障供给应以人的需求为本位，优先解决“燃眉之急”，满足现实的需求，社会保障更多的价值体现在“雪中送炭”。（3）强调公共服务均等化，即分配结果呈均衡状态，允许分配结果存在差异，但差异应在合理范围内，避免救助过程中的“达尔文主义”。（4）遵循弱者优先的人道主义救助原则，境况最差的群体应该优先得到救助。这既符合福利经济学中罗尔斯函数和纳什函数的分配要义，也与现代慈善事业要求的散财效用观相吻合。效用观和效率原则是催生慈善组织走上专业化道路的根本原因，也将是慈善事业和社会福利事业走向融合的助推器。

融合的载体：制度弥合。所谓制度弥合即是在充分认识它们之间的关联和差异基础上通过完善相应制度，促使慈善事业、社会福利政策有效衔接，以实现二者共同发展、相互促进、相得益彰的效果。从政策衔接的层级和程度上看，政策衔接分为内部协调和外部衔接；从政策衔接的状态上看，政策衔接分为横向衔接和纵向衔接。内部协调是指各个子系统内部各要素之间和谐一致，不存在互斥和矛盾的成分，且内部各项目和主体之间能保持资源的充分共享和高效的协作机制，并存在不断完善和优化的发展内驱力，强调外部社会效果良性发展和内在精神价值不断强化的综合发展。外部衔接也可称作外部无缝衔接，是指各个子系统之间不存在政策上的空白地带，如保障对象上能实现互补，保障水平能主次递进，不存在保障真空，没有游离于社保制度之外的社会弱势群体，亦不会发生救助上的“马太效应”。基于我国社会福利和慈善事业发展现状，亟需讨论的是外部衔接，具体包括入口机制的衔接、保障水平的衔接、保障形式的衔接和运营环节的衔接等。

融合的路径：组织合作。慈善事业与社会福利融合的过程是两个运营载体之间加强互动和合作的过程。慈善组织与政府的合作是在社会福利供给过程中进行资源交换、优势互补或运行环节上前后衔接、承上启下的过程。它可以通过提供各种资源支持、搭建交流和互动平台促成民间组织之间的合作等直接或间接的方式来进行。按照社会福利供给所需要的资源，合作的内容涉及到资金、人力、政策等资源；按照供给的稳定性，合作可分为以项目为载体的一次性合作和制度化的合作。可见，从优势互补这一组织互动的正常逻辑和慈善组织拾遗补缺的天然功能出发，慈善组织与政府的互动方式是丰富多样的。从慈善组织的不同类型来看，社会团体与政府更多是在倡导和资源社会动员方面的合作，民办非企业单位与政府更多是“资金提供——服务提供”模式的合作。从资源方面的合作来看，人力资源交流的合作宜采用项目合作模式，资金方面宜建立制度化的经常合作机制，如政府购买服务等。

融合的手段：资源整合。资源整合是两项事业融合发展的应有之义。当然，整合本身并不是融合，“尽其所能获得”，整合是手段；“倾其所有给予”，与现实需要有机地融合在一起是目的。慈善事业和社会福利事业资源整合的过程是人才互通、信息共享、资金共用的过程。目前我国社会的医疗康复人员、社工人员、慈善项目策划人才、公益传播人才、筹资专员等都是稀缺人才，应建立人才借调和流通机制，使人尽其才，各尽其用，如在灾害救援阶段，就可以吸引医疗康复人才加入，这样就可在保全被救援人性命的情况下尽可能降低其残疾程度或提高其日后康复的机会。从技术层面看，慈善事业与社会福利的有机融合需要社会福利供需信息统计技术无缝对接、信息统计全面和充分共享。在慈善和社会福利实践中，弱势群体的信息收集比较费时费力，而慈善组织往往扎根基层，在倡导动员和信息收集方面具有优势，因此在信息完善方面，慈善组织和官方社会福利机构应共同承担。当然，在保证慈善组织共享信息的同时也应建立弱势群体私密信息的保密机制。


如何实现“融合”？——从“官民分割”走向“官民融合”


如前所述，实现融合的路径是组织合作，只有慈善事业和社会福利两类事业的运作主体进行充分的互动合作才可能成就共同的繁荣。

明确合作推动者：让枢纽型社会组织成为推动官民融合的主要力量。枢纽型社会组织是慈善组织和政府联系的桥梁和纽带，在联系政府与慈善组织之间具有得天独厚的优势，这就决定了其在促进慈善事业与社会福利有机融合过程中可以扮演重要的角色。角色一：慈善组织的代言人。枢纽型组织可以充分发挥桥梁纽带作用，通过建立常态化的与政府部门沟通和协调的机制，促使政府关注和重视慈善事业和慈善组织。角色二：慈善组织的培育者。枢纽型社会组织可以为慈善组织提供支持和指导，全面提高慈善组织的运营能力。角色三：信息平台的搭建者。完善、全面、精确的社会服务供求信息是两项事业有机融合的重要基石，枢纽型组织应利用沟通之便广泛收集、整合并合理地呈现相关信息。

增强合作能力：全面扶持慈善组织发展。首先要增加资金扶持力度。目前服务收费、个人与企业捐赠是慈善组织主要的资金来源，而从国际上看，民间捐献从来不是非营利收入的主要来源，甚至都不是第二个重要来源。即使在有些发达国家，政府也是慈善组织的主要资助者。其次要健全税收优惠制度。一方面应从税法的角度界定作为税收优惠主体的慈善组织，对税收优惠主体的社会组织免征所得税、营业税与增值税；另一方面，应完善个人或企业慈善捐款的税收减免制度，简化办理手续并赋予慈善组织同等的税收豁免权。第三要改善慈善公益环境。传播现代慈善价值观，培育潜在的慈善资源并促进慈善资源的有序开发；改变慈善组织的双重管理体制，降低慈善组织注册门槛；完善志愿服务的登记制度，出台有关志愿者的相关政策等。第四要健全监督机制。根据社会发展形势的要求制定有助于慈善组织可持续发展的财务规范，对慈善组织进行财务监督；制定分级分类监管制度，由第三部门对慈善组织进行评比并公布排名。

推广和规范“政府购买服务”合作模式。所有的福利服务有两个关键要素，即服务的资金筹集和授权及服务的实际配送。由政府提供资金，由非营利部门组织配送服务，构建资金提供主体与服务提供主体相分离的“政府购买服务”是较为理想的合作模式，但在实践操作中存在法律规范不健全、购买过程“内部化”、资金使用非专业化等问题。因此，亟需做好如下工作：一是完善政府购买服务的法律体系。现今法律规范中《政府采购法》的规定大多涉及工程、货物以及有形服务等内容，较少针对购买慈善组织服务的方面，导致实践操作中政府购买服务过程中缺少明确的法律规范依据。二是信息公开，打破“服务垄断”。信息公开才能保证合作初期慈善组织之间公平竞争，而信息闭塞往往导致资源只为体制内慈善组织所吸收。一旦如此就会一家独大，形成隐形的“垄断”地位。三是规范购买服务的资金使用。政府购买服务项目资金应统一规范纳入财政体制，做到专款专用，同时做好年度规划与预算，使整体分配更加合理。四是明确政府责任，建立评估监督体系。政府购买服务的监督评估涉及效率和效果两个主要指标。效率主要考察政府是否用最少的钱购买到最多的服务，而效果则是检查服务对象是否享受到了满意的服务。因此，必须理顺政府购买服务的责任界限，明晰评估主体，可以引入第三方评估，以强化对购买主体和服务提供者的监督。

加强合作进程管理。在合作启动环节，政府提供职能服务的需求分析，慈善组织则利用其自身资源禀赋快速为政府提供信息，为政府是否开展此项公共服务提供决策依据，同时也可以依靠多方慈善组织提供的信息划定准入标准。在合作实施环节，慈善组织成为项目主体，负责主要项目实施并提供规定要求的服务等。而政府则主要负责提供资金等资源支持，同时要对慈善组织的项目运作进行宏微观监管。最后是合作效果评估环节，根据慈善组织提供的服务质量决定最终的合作方式，如继续合作、终止合作或更换合作方式等。这将会激励慈善组织不断强化自身建设，同时也会激励慈善组织之间展开良性竞争。