时光似水，转眼间，2019年已经逝去。岁月的流淌虽然平常，国家立法的史册却已写下不凡的篇章。2019年，十三届全国人大及其常委会以修立并举的立法触角，“重大决定”的行权机制，构筑依法治国方略全面升级的广厦，填补立法空白，加速立法更新，回应立法急需，突破立法难关，一个个砥砺前行的立法传奇，留存了不负时代使命的公共记忆。

立法，为权利写下法律诺言

2019年，最为瑰丽壮观、也最牵动人心的立法景观，当数民法典各分编草案连绵不断的审议浪潮。

2017年3月，当国人为民法总则的诞生欢呼雀跃之时，民法典编纂的下半场已经悄然拉开序幕。2018年8月，民法典六个分编草案集体亮相进入初审程序。其后，民法典分编草案转向了拆分审议的旅程，自2018年年底起，各分编草案组成若干单元，上演了贯穿全年的立法审议连续剧，到2019年10月底，物权编、合同编、继承编已完成二审，人格权编、婚姻家庭编、侵权责任编更是经历了三审。

分兵突进的立法策略，既是基于立法技术的考虑，更是为权利立法的必需。如此长时间、高密度、大规模的立法资源投入，最终目标是雕琢权利的细节。从不断调整小区业主决议门槛，到反复打磨新创设的居住权制度；从务实确立夫妻债务“共债共签”原则，到慎重权衡隔代探望权的取舍；从全面构筑反性骚扰制度防线，到及时应对基因技术等新技术对人格权的挑战；从合理划定“无偿搭乘”事故赔偿责任，到多维破解高空坠物追责难题……伴随着此起彼伏的审议节奏，民法典各分编草案立足问题导向，不断回应国民关切。法律草案的每一次改进，都凝结着精雕细琢的工匠精神，彰显着权利的温度、法律的情怀。

及至2019年年底，日趋成熟的民法典各分编草案与先期出台的民法总则合并为民法典草案，再次提交全国人大常委会审议。创下共和国立法史纪录的七编1260条条文，首次展示了一项立法伟业的全貌。按照既定的立法时间表，民法典草案进一步完善后，将提交2020年的全国人民代表大会审议。承载着几代人企盼的权利法典，即将步入梦想成真的倒计时。

2019年，以人民健康权为母题的立法行动高歌猛进，奏响了最具民生基调的立法乐章，其标志性事件是两部新法律的诞生和一部旧法律的修订。

2018年7月爆发的长春长生公司问题疫苗事件，触痛了全社会的神经。但悲剧也是催动制度改进的推进器，为疫苗这一关涉生命安全、儿童权益的公益性产品打造一部专门法律的构想，随即被紧急提上议事日程。从2018年年底至2019年6月，疫苗管理法草案历经三审，短短半年时间内脱胎而出，以最快速度回应了民众的期待，重建了社会的信心。

疫苗管理法诞生两个月后的2019年8月，药品管理法亦完成修法。与疫苗管理法的个性化制度设计相比，药品管理法谋划的是普适性的制度改进，其基本动因是直面假药、劣药、药价虚高等现实问题，以重典治乱的决心，将最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责载入法律。正是这样的远见，促使法律草案一审过后，由最初“小改”的修正案果断变身为“大改”的修订案，为全体国民筑起了更为坚固的药品安全防线。

2019年年底，历经两届人大四次审议的基本医疗卫生与健康促进法也立法告捷。作为卫生与健康领域第一部基础性、综合性的法律，这部新法律不仅填补了国家法制体系的一大短板，而且以更广阔的视角，表达了对国民健康权益的真诚关怀。从首次将“健康权”写入国家法律，到全方位推进健康中国战略；从以法巩固医改成果，到扩容医疗服务体系……以人民健康为中心的立法理念，写下了直抵人心的温暖篇章。

2019年8月，随着土地管理法、城市房地产管理法联袂完成修改，中国的土地制度变法再次迈出历史性的一步。

土地是农民的命根子，土地制度则是当下中国改革最关键的议题之一。自2015年以来，全国多个地区展开了农村“三块地”的试点改革。将试点改革的成功经验上升为法律制度，正是此次修法的历史使命。

其中的一大修法亮点是，拆除了农村集体建设用地进入市场的法律障碍，这不仅为城乡融合发展打开了制度通途，更为增加农民财产性收入提供了立法支撑。而在农村宅基地制度改革方面，尊重农民意愿、保障“户有所居”等制度设计，亦处处洋溢着立足现实国情、捍卫农民权益的立法智慧和情怀。

尤其令人瞩目的是征地制度拆筋动骨式的变革。修改后的土地管理法，首次对土地征收的公共利益作出明确界定，防止以“公益”为名滥征土地的危险。在征地程序方面，事前信息公示、听证等机制的引入，使农民真正拥有了征地的参与权、监督权和话语权。在征地补偿方面，以考量未来增值空间的区片综合地价取代原来按土地年产值倍数补偿的旧标准，以及社会保障费等多元补偿机制的增设，宣示了“农民生活水平不下降、长远生计有保障”的立法承诺。

回望土地管理法、城市房地产管理法的修法历程，法律草案的每一次变动，无不坚守着“农民利益只做加法不做减法”的底线立场，由此结出的修法果实，则为亿万农民奉献了实实在在的权利盛宴。而这正是土地制度改革的初心所在。

立法，为改革提供护航公器

2019年3月，随着全国人代会表决通过外商投资法，刚刚走过改革开放40年历程的中国，向全世界发出了将改革开放进行到底的法律承诺。

改革开放初期出台的中外合资经营企业法、外资企业法和中外合作经营企业法，开启了对外开放的法治之路。40年来的中国奇迹已经证明：法治，是最好的营商环境。同时也意味着，随着市场经济的不断深化，以及新一轮高水平对外开放时代的到来，于计划经济时代为外资量身定做的“外资三法”，已到了必须升级换代的历史关口。

从“外资三法”转向“一法统领”的立法战略，正是因此孕育。2018年年底，外商投资法草案提交一审，一个月后，全国人大常委会又加开会议进行二审。如此打破常规的审议节奏，足见以法加速对外开放的决心。而法律草案最终提交全国人代会通过的立法规格，更凸显了外资立法的分量之重。

更重要的是，外商投资法并非对原有“外资三法”的小修小补，而是立足全面开放新格局的制度重构。诸如确立“准入前国民待遇+负面清单”的新型管理体制、全方位对接国际经贸规则、强化对外商投资的法律保护等，无不彰显了打造法治化、国际化、便利化营商环境的立法努力，标志着中国向更深层次的制度性开放迈出了决定性的一步。

外商投资法诞生一个多月后，建筑法等八部法律以打包方式，完成了呼应外商投资法的一揽子修改。2019年年底，随着台湾同胞投资保护法的修改，外商投资法的制度改革红利得以惠及台湾同胞。由外商投资法激活的一系列立法行动，都在清晰地传达着一个坚定不移的国家立场——中国开放的大门将会越开越大。

回望2019年以改革为基调的立法走势，4月完成修改的法官法和检察官法，以深入法制肌理的司法改革色彩，创造了立意高远的修法样本。

伴随着新一轮司法改革的不断推进，以立法手段全面应对司法环境的变迁，已迎来了最佳窗口期。从2017年年底进入一审程序起，法官法、检察官法修法草案历经两届人大三次审议，始终紧随着不断走向纵深的司改步伐，最终谱写了护航司法改革的修法佳话。

从明确“两官”的职业伦理，到厘清“两官”的素质要求；从合理抬高遴选、任职门槛，到公平设计晋升、考核机制；从构筑任职回避、惩戒等监督链条，到创设专章形式的职业保障制度……修改后的法官法和检察官法，将司法责任制、员额制、司法人员分类管理等重大司改成果载入法律的同时，也为推进司法人员正规化、专业化、职业化打造了全新的制度规范。其最终目标是护卫公正、高效和权威的司改方向，让民众在每一个司法案件中感受到公平和正义。

梳理2019年的人大行权轨迹，极为引人瞩目的一大脉络是，国家立法机关秉持“重大改革于法有据”等法治原则，频频对重大问题或法律问题作出“决定”，以这一高效的行权方式，快速回应时代和改革的法治需求，激活政治、经济等多个维度的国家决策。

其中典型当数全国人大常委会于2019年10月同时作出的两项授权决定。其一是授权国务院在自由贸易试验区暂时调整实施有关法律规定，为“证照分离”试点改革颁发通行证，以进一步优化营商环境。其二是授权澳门特别行政区对横琴口岸澳方口岸区及相关延伸区实施管辖，为“合作查验、一次放行”的新通关模式提供合法性依据，以助推澳门融入国家发展大局。

更具特色的是为共和国70周年华诞量身定做的两项人大决定。2019年6月，国家立法机关对部分服刑罪犯予以特赦的决定，启动了新中国成立后的第九次特赦。其中昭示的法安天下的制度自信、德润人心的仁政形象，意义深远。9月，全国人大常委会加开会议作出决定，将国家勋章和国家荣誉称号授予一批为共和国建设和发展作出杰出贡献的功勋人物。这一开创之举，不仅首次激活了宪法所规定的一项重要国家制度，更为国家庆典注入了强大的精神感召力。

2019年10月，全国人大常委会又作出一项事关立法权限的重要决定，明确国家监察委员会具有依据宪法和法律制定监察法规的职权，并对监察法规的立法范围、制定程序、监督机制等作出了全面安排。由此，不断深化的监察体制改革和国家反腐大业，进一步获得了制度化行权履职的动力。

2019年年底，全国人大常委会以一纸决定废止已经施行了20多年的收容教育制度，这一收官之作为2019年丰富多彩的人大决定画上了圆满的句号。

立法，为治理奠定制度基石

检视2019年诞生的新法阵营，极富特色的是10月出台的密码法。这部新法律不仅填补了密码这一特殊领域的法律空白，其坚守核心价值、呼应时代变迁的立法设计，更是耐人寻味。

一方面，密码直接关系到国家政治安全、经济安全、国防安全和网络空间主权安全，这决定了密码法是国家安全法制链条中不可缺少的一环。另一方面，在信息社会飞速发展的当下，密码的运用早已不再局限于国家安全领域，而是渗透进民众日常生活，这就意味着推动密码产业为社会提供更为优质的服务，亦是密码法必须担当的历史使命。

密码法着力设计的密码分类管理制度，正是体现这一双重立法使命的代表之作。其中，对于用于保护国家秘密信息的核心密码和普通密码，密码法确立了一系列严格的特殊监管制度。而对于社会运用的商用密码，密码法的主要方向是以改革精神削减行政许可事项，降低市场准入门槛，转向事中事后监管，以切实为企业松绑减负、激发市场活力和创造力。可以预见，贯穿于密码法的“安全”与“发展”兼顾理念，终将收获既捍卫国家安全、又造福社会大众的双赢之果。

密码法问世之际，更多带有国家安全色彩的立法也已在路上。2019年10月，生物安全法草案提交一审，其核心议题是应对生物技术的安全威胁。12月，出口管制法草案也进入初审程序，力图以严格的出口管制措施，履行国际义务、维护国家安全。这一系列的立法动向标志着护卫国家安全的法制建设正在日益走向领域更为细分的纵深之路。

梳理2019年的公共治理立法，极具亮色的是年底诞生的社区矫正法。这部新法律不仅为刑罚执行制度的重大改革奠定了坚实的法制基石，亦为以和谐、稳定为目标的制度建设增添了浓墨重彩的一笔。

我国社区矫正自2003年启动试点以来，已走过了16年的实践之路，充分彰显了降低执行成本、抑制再犯罪率等改革效应。然而，尽管刑法、刑事诉讼法经修改后已引入了社区矫正制度，但过于原则性的规定并不足以反映试点实践的经验得失，以专门立法为社区矫正提供强大的法律推动力已势在必行。

正是肩负着这样的立法使命，社区矫正法围绕社区矫正的诸多环节，设计了全方位的细化规则。在短短半年的立法过程中，立法机关时刻回应着社区矫正的现实问题，从提升社区矫正专业化水平，到鼓励社会力量参与；从划定矫正工作人员的权力和责任边界，到强化社区矫正对象的人权保障……伴随着法律草案的逐次变迁，社区矫正法不断融入人文关怀和制度理性的精神标记，最终成为见证司法制度、司法理念巨大进步的立法典范。

尤为突出的立法亮点是，社区矫正法专设了“未成年人社区矫正”一章，为失足未成年人量身打造了一系列特别的教育矫正手段、权益保障机制，以帮助其顺利回归社会。与之异曲同工的是，社区矫正法出台两个月前的2019年10月，未成年人保护法和预防未成年人犯罪法修法草案已共同提交立法机关初审，诸多回应热点问题的制度创新，激起全社会的热议。可以预见，两部法律的修法将成为2020年立法的一大主攻方向，未成年人权益保护、犯罪预防领域实现更高层次的法治化已遥遥在望。

检视2019年生态文明领域的立法进展，最为耀眼的是年底完成大修的森林法。早在1984年出台的森林法，堪称环资立法体系中的元老级法律。30多年来，伴随着林业产业发展和林权制度改革的不断变迁，尤其是生态保护优先理念、可持续发展国家战略的日益走强，森林法的修法重构已迫在眉睫。

而这样的时代语境，也决定了森林法的修法基调。诸如构建林地总量控制制度、完善森林生态效益补偿制度、引入生态环境损害赔偿公益诉讼等，无不表达着保护森林资源、捍卫生态文明的坚定立场；而以专章形式规范森林权属、对公益林和商品林实施差异化管理、适度下放森林采伐审批权限等，又处处凝聚了兼顾有效管理、产业发展和权益保护的理性思维。沿着“保护”与“利用”的平衡之道，森林法的修改立足现实、放眼未来，为改革时代的环资立法提供了一个全新的样板。

2019年，除了森林法修改所带来的惊喜，令人期待的还有另外两部行进中的环资法律。6月和12月，固体废物污染环境防治法修法草案先后经历两次审议，生活垃圾分类等崭新制度载入立法已指日可待。12月，长江保护法草案提交初审，我国第一部流域法律的雏形正式浮出水面。这同时也意味着，环资立法的面貌正日益呈现更加专业化、个性化的特质。

2019年8月出台的资源税法既是落实“税收法定”原则的立法之举，也是绿色税制建设的重要一环。从中折射的一个事实是，于专门的环资法律之外，环保优先、绿色发展、生态文明等理念和机制，多维度、多层次地融入各类立法，已是当下中国极为鲜明的一大立法走势。

清点2019年的立法成果，立法过程最为曲折的莫过于12月竣工的证券法大修工程。

证券法自1998年诞生以来，始终伴随着股市的阴晴起伏，已历经数次修改。最近十几年证券市场暴露出的种种问题，催动证券法又一次启动了大修步伐。2015年4月，修法草案提交一审，激起全社会对法制利好的期待。岂料仅仅两个月后，股市就爆发了一场史上罕见的异常波动，修法进程因此放缓。整整两年后的2017年4月，修法草案进入二审，针对股市波动所揭开的新问题，一系列应对机制已全面架构。不过，此时股票发行注册制试点改革尚未真正落地，修法进程仍处于等待之中。又是整整两年后的2019年4月，修法草案启动三审，初步确认改革成果的同时，也按下了修法的加速键。2019年年底，四审过后的证券法草案终于获准通过。

历时漫长、时遇险阻的证券法修法历程，可谓艰难。然而，也正是缘于经受了风雨考验、反复锤炼，资本市场得以迎来一部焕然一新的基本大法。从确认重大改革成果，到增设多种风险预防机制；从“扩容”违法行为种类，到强化投资者权益保护；从升级处罚力度，到降低维权成本……无论修法草案如何调整，始终坚守着“推进改革、保护权益、惩治违规”的立法方向，最终为资本市场的未来改革和健康成长插上了法制保障的有力翅膀。

作为2019年立法尾声中的一曲，证券法历经波折的修法历程仿佛是一个隐喻——已经步入改革深水区和社会转型期的立法旅程不会一帆风顺，但只要不忘立法初心，坚持立法勇气，集聚立法智慧，终将越过险滩急流，最终抵达法治理想的彼岸。

（作者单位：民主与法制杂志社）