在抗击新冠肺炎疫情中，《突发事件应对法》发挥了很大的作用。该法的立法意图是要制定一部应急法律体系中的基本法，它将突发事件界定为“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”，应该说涵盖了绝大多数可能发生的突发事件。这次新冠肺炎疫情已经被认定为重大公共卫生事件，因此，在采取各项应急措施时，也要依照《突发事件应对法》的相关规定，特别是要遵守其中保护公民权利的内容。

保护人民生命财产安全

《突发事件应对法》对于公民权利的保障主要有如下几方面：

一是保护公民的生命权、健康权。该法第一条的立法目的中，明确要“保护人民生命财产安全”，可以视为对公民生命权、健康权保护的总纲式规定。一般的立法语言中，总是将“生命财产安全”并列。这种习惯表达中，生命安全就包括了生命权和健康权，财产安全则主要指保护公民的各种财产权利。

应对突发事件，保护不特定的多数公民的生命权、健康权是第一要义。这是应急处置的最高原则，在该法的一些条款中也体现了这样的思想。例如，第27条规定应当保护专业应急救援人员的人身安全，为其购买人身意外伤害保险，配备必要的防护装备和器材，减少人身风险。第49条规定了政府可以采取的应急处置措施：组织营救和救治受害人员，疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员以及采取其他救助措施；向受到危害的人员提供避难场所和生活必需品，实施医疗救护和卫生防疫以及其他保障措施；禁止或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动等。

二是保护公民的财产权。除了立法目的中“保护人民的生命财产安全”之外，一些条文中也有比较明确的保护公民财产权的规定。例如，在法律责任部分，该法第67条规定，单位或者个人违法导致突发事件发生或者危害扩大，给他人人身、财产造成损害的，应当依法承担民事责任。这是用法律责任的形式，对于公民财产权保护的概括性规定。值得注意的是，该法第12条专门规定了对公民财产的征用，并规定了对被征用财产的返还义务和补偿义务：“财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”

三是保护公民的知情权。《突发事件应对法》对于公民知情权的保护是比较突出的，至少有五个条文专门规定了政府发布信息的义务和如实报告的义务。例如，第39条规定了政府发布信息的义务：“地方各级人民政府应当按照国家有关规定向上级人民政府报送突发事件信息……应当做到及时、客观、真实，不得迟报、谎报、瞒报、漏报。”这是对相关政府部门信息公开的规定，也是对公民知情权的保护。该法第63条规定了对瞒报、谎报突发事件信息或者公布虚假信息的处罚措施。这两个条文前后呼应，目的是确保信息公开，保护公民的知情权。该法第44条和第53条规定了县级以上政府发布信息的义务：“定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理。”第54条规定“任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息”。该法律多次强调信息报告部门负有如实报告的义务，违反该义务则要承担相应的法律责任。

四是保护公民的其他权利。例如对公民诉讼权利的保护，该法第13条规定“因采取突发事件应对措施，诉讼、行政复议、仲裁活动不能正常进行的，适用有关时效中止和程序中止的规定，但法律另有规定的除外”。在这次疫情期间，最高人民法院也发文表示，全面开展网上立案、调解、证据交换、庭审、宣判、送达等在线诉讼活动，有效保护疫情防控期间公民的各项诉讼权利。

人权保障须进一步完善

当然，在人权保障方面，《突发事件应对法》还存在诸多不足，以至于在这次疫情期间，面对一些严重限制公民权利或越权行政、侵犯人权的行为，该法显得力所不及、保障不足，法律供给难以满足应急之需。这些都需要在未来立法中进一步完善。

一是应当明确规定国家紧急权力。在突发事件发生时，为了有效处理突发事件，维护社会秩序，应当赋予国家机关（主要是行政机关）一些紧急权力，例如紧急立法权、紧急命令权、紧急处置权等。这不可避免地会限制或克减公民的部分基本权利，公民应当负有容忍和配合的义务。当紧急状态结束时，国家紧急权力即告终止，应当及时恢复正常的社会秩序，并对公民受到限制或损害的权利给予救济。这样，国家采取的紧急处置措施就有法可依。

我国《宪法》在2004年修正时规定了紧急状态，但并未规定国家紧急权；《突发事件应对法》是2007年开始实施的，也没有对国家紧急权作出规定。这就使得一些紧急措施没有明确的法律依据。例如，武汉“封城”和多地采用的封闭措施，其实就是紧急状态下行使行政紧急权的一种表现。但是，由于《突发事件应对法》没有规定国家紧急权，武汉等地既没有被宣布进入紧急状态，也没有被宣布为疫区，这就使得“封城”等措施和现有的应急法律（如《传染病防治法》规定的疫区封锁）没有实现有效衔接，一些合情合理的紧急应对措施似乎没有法律依据。

二是应当确定人权保障的最低标准，即明确公民权利克减的范围。在疫情防控的特殊时期，有些地方采取的措施导致公权力和私权利的边界模糊，对私权利的限制和压缩超过了必要的限度。公权力的扩张必然造成私权利的克减，但是，权力扩张的边界在哪里？权利克减的底线在哪里？维护权利克减的底线，就是维护正义的底线。无论是国际公约还是各国宪法，都将紧急状态下的权利克减作为一项重要内容，以维护最低限度的正义。即使是在紧急状态下，有些权利也应不受限制、不可克减。

关于不可克减的权利的范围，各国规定不尽相同。有一些最基本的权利得到了广泛的认可，如生命权、住宅权，免受酷刑和不人道的待遇，不受强制奴役，不被溯及既往，保障人格尊严、思想和宗教自由等。我国在未来的紧急状态立法中，也应确立国家紧急权力和公民不可克减的基本权利，这是建设法治国家的一项重要内容。

三是应当确立权利救济制度。法谚有云：“无救济则无权利。”对权利的保障，一方面要依靠法律的明确规定，另一方面要对受到侵害的权利提供有效的救济。突发事件中人权保障的法律救济，并非针对公民所遭受的一切权利损失，而是针对紧急状态下公民的私权利受到公权力的违法或不当行为的侵害所采取的补救途径。例如，某公民的房屋因自然灾害而损毁，则不能要求政府予以赔偿；如果某公民的房屋是因紧急状态下政府或其工作人员的违法行为而被损毁，则能够依法提起国家赔偿。《突发事件应对法》也规定了对公民知情权、被征用的财产权等权利的救济，但是并未形成有效的权利救济体系，相关规定总体上是比较零散的。因此，建议未来的紧急状态立法中，补充完善突发事件中公民权利救济的原则、范围、程序、方式及条件等，做到权利有保障、救济有实效。

保障人权呼唤良法善治

法律是治国之重器，良法是善治之前提。《宪法》规定的“国家尊重和保障人权”，就为良法提供了一个衡量标准。

这次疫情也反映出《突发事件应对法》在应对突发事件时，还不能够统领全局，不能为政府在紧急状态下的应对措施提供应有的法律依据，不能解决部门法之间的冲突，也没有提供权利保障的系统方案。对于突发事件的适用范围，也有些语焉不详。

《突发事件应对法》明确规定，突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。前三者的范围比较容易界定，而对社会安全事件包括哪些，该法却未明确规定。是否包括《戒严法》所说的“动乱、暴乱或者严重骚乱”，是否包括战争？该法第3条规定“按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级”。这一等级划分也未将社会安全事件包括在内，可见立法之初，对于社会安全事件的分级和应急处置是另有考虑的。《宪法》规定的全国人大常委会的职权中，“决定战争状态的宣布”和“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”也分属两项不同的职权。那么可否理解为，《突发事件应对法》所说的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件属于紧急状态，战争状态是另外的情形？

《突发事件应对法》对社会安全事件未能作出明确的界定，其可能导致的后果就是，在发生适用戒严的社会安全事件（暴乱、动乱和严重骚乱）时，是适用该法还是《戒严法》？如果两法都适用，如何协调两者的衔接和冲突？《戒严法》对公民权利的保障条款更少，如果适用《戒严法》，是不是将公民权利推向了更危险的边缘？

由此可见，应当制定一部紧急状态法，使之成为应急法律体系的一般法，以解决《突发事件应对法》之不足，为紧急状态下国家紧急权力的行使和公民权利的保障，提供有效的法律依据。其立法宗旨应当兼顾自由与秩序的平衡，恢复秩序是为了约束国家权力扩张并保护公民的基本权利。诚若如此，则良法可期，善治可期。

（作者单位：太原科技大学法学院）