2013年年底，中共十八届三中全会作出启动“单独二孩”生育政策的决定，这标志着自20世纪70年代开始在全国普遍实行的计划生育政策，特别是1980年代初在城镇及部分农村地区严格实施的独生子女政策步入政策调整新阶段。2015年10月，中共十八届五中全会决定全面放开“二孩”政策，至此，实施了30多年的独生子女政策正式终结。这一几乎关涉每个家庭的政策，不仅深刻地影响了中国经济社会和人口形势，也造就了数以亿计的独生子女家庭，以及数以百万计的失独家庭。

失独家庭的规模

中国人民大学人口研究所宋健教授提出，按照目前我国的人口死亡模式，8%—9%的独生子女会在55岁以前因患病或非正常原因死亡，随着独生子女规模的增加，失独家庭的数量也随之上升。虽然就全国整体而言，失独家庭的数量占全部家庭的比例微乎其微，但在较早实施计划生育政策且计生工作开展较好的地区，独生子女家庭比例更高，失独家庭的数量不可小觑。中国社会科学院人口与劳动经济研究所的王广州等学者在2008年对全国失独家庭的规模进行了估算，结果显示，2007年全国49岁以上失去独生子女母亲的总数在30万以内。这一数量在2038年以前将持续增长,之后开始下降，峰值约为110万人左右，失去独生子女父母的人数估计应该在220万以内。

这些失独家庭散布在全国各地的城镇和乡村、各个社会阶层的人群之中，作为计划生育基本国策的衍生问题，给中国经济社会的发展带来深远而复杂的影响。随着独生子女父母逐渐步入老年阶段，如何从政策和制度上保障这些失独家庭的基本养老服务需求，成为构建和完善我国社会养老服务体系无法回避的重要议题，也是考验党和政府社会治理能力的一道必答题。

失独家庭养老保障及社会扶助政策的发展

2007年，人口计生委和财政部联合印发了《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案》，开启了对失独家庭扶助政策的探索。2008年该方案在全国全面实施，并在此后逐步完善，目前已经初步形成了以国家财政为保障的全国性特别扶助制度。

中共十八大以来，我国针对失独家庭的扶助政策体系建设明显加快。2013年年底，卫生计生委联合民政部、财政部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部印发了《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》，从经济扶助、养老保障、医疗照顾、社会关怀等方面作出了全面的制度安排。在养老保障方面，一是对符合条件的失独家庭参加城乡养老保险的，按照规定给予参保缴费补贴；二是对60周岁及以上的失独家庭成员，特别是其中失能或部分失能的，优先安排入住政府投资兴办的养老机构；三是有条件的地方对生活长期不能自理、经济困难的老年失独家庭成员发放护理补贴。

2014年，财政部、民政部、全国老龄办印发《关于建立健全经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度的通知》，明确提出建立包括失独老人在内的老年人补贴制度。2015年12月，中共中央、国务院《关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》要求，关怀计划生育特殊家庭，妥善解决他们的生活照料、养老保障、大病治疗和精神慰藉等问题。2016年实施的新修订的《人口与计划生育法》就针对失独家庭的社会关爱和扶助作出了明确的法律承诺和保障。2017年，国务院办公厅印发《关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》，提出20项涵盖失独老人在内的照顾服务项目。同年，民政部、公安部等九部门联合印发《关于加强农村留守老年人关爱服务工作的意见》，要求加强对包括失独老人在内的留守老年人的关爱服务工作。

北京、上海等地的相关实践探索

进入新时代以来，我国养老服务体系建设步伐显著加快，这为更好地满足失独老人的养老服务需求提供了可能。从北京和上海两个特大城市的情况来看，近年来，两地在失独家庭的补助标准、养老服务、社会关怀、医疗救助、法律支持等方面都有了长足的进步，也为其他地区解决这一问题提供了可借鉴的经验。

北京：公办养老机构集中式养老与重点保障相结合

北京市第五社会福利院(以下简称“五福”)是北京市民政局所属老年福利院，自2015年起，按照北京市民政局、北京市社会福利事务管理中心的统一部署，该院不再新收住普通老人，转而成为专门收住计划生育特殊困难家庭老年人（即失独老人）的示范性公办养老机构。

“五福”接收的老人需符合以下条件：独生子女被依法鉴定为三级以上伤残或死亡、未再生育或收养子女的家庭；老人失能或70周岁以上的，且已列入区卫生计生部门“计划生育特殊困难家庭扶助对象”统计范围的。2016年8月16日，第一位失独老人正式入住该院，开启了“五福”在失独老人集中养老方面的实践探索。“五福”制定了六项专门针对失独老人的特殊服务项目，包括音乐治疗、关怀陪伴、哀伤辅导、善终、心理咨询和短期托管服务，并基于失独老人的特殊心理及服务需求，编制了《计划生育特殊困难家庭老年人服务指南》。以公立养老机构进行保障，解决失独老人的养老问题，缓解他们对老无所养的焦虑和心理压力，充分体现了政府为失独家庭提供养老服务兜底保障的政策原则。

与此同时，北京市在普遍性养老服务中，也明确要求优先响应、重点保障失独老人的服务需求。在居家养老的相关津补贴政策及政府购买的养老服务项目中给予失独老人特别的考虑与保障；在2018年全面启动的居家养老巡视探访服务工作中，也将失独家庭作为重点服务对象。

上海：在养老服务体系中重点保障

上海共有7000余户无再生育可能的失独家庭。在这些家庭的养老服务保障方面，上海市的主要政策是在社区、居家及机构照护服务中均优先保障失独家庭的养老服务需求。如已经全面推行的长期照护保险会对60周岁以上且需要生活照护的失独老人进行全面的登记评估，根据评估结果确定相应的居家养老生活照护服务。对有入住社区日间照料中心意向的失独老人，经评估给予优先安排。符合入住养老机构照护等级的失独老人，优先轮候入住基本公共服务的养老机构。此外还明确规定，优先保障失独老人享受社区养老助餐服务、免费家政服务、紧急救助及老年人意外伤害综合保险等服务。

规模庞大的独生子女家庭养老服务需求是推动我国社会化养老服务体系建设最重要的动力，而失独家庭的养老需求，则无疑是其中最迫切需要政府与社会优先保障和扶助的版块。相对于失独老人复杂多样的养老服务需求，这项工作才刚刚起步。随着国家社会治理能力的不断完善，一定能够在制度层面涌现出更多、更精细的贴合失独老人需求的养老服务。

（作者单位：北京协力人口与社会发展研究所）