在我国，房地产税最早可追溯至周代的廛布。“廛”在古代是指城市平民人家所住的房屋，而“布”是一种钱币。到了唐建中四年（783），朝廷在全国开征“间架税”，即房地产税。清朝的房地产税称市廛输钞、计檀输税，清末和民国时期则称为房捐。1915年10月，国民政府制定《宅地税征收条例》，各省根据该《条例》制定细则。

1951年8月，中华人民共和国政务院颁布实行《城市房地产税暂行条例》，将房产税和地产税合并征收。1973年工商税制改革时，将企业缴纳的房地产税并入工商税，而对不缴纳工商税的个人，则仍由房产管理部门征收房地产税。1986年9月，国务院发布了《房产税暂行条例》，计税依据分为房产原值和租金收入两种形式。

什么是房地产税

在我国现行房地产税收体系中，与房地产直接相关的税种主要有五个：房产税、土地增值税、城镇土地增值税、耕地占用税和契税。除此之外，印花税、企业所得税和个人所得税也与房地产有一定关系。各级政府针对房地产业还有部分收费，这些通称为房地产税费。

房地产税概念可以分为广义和狭义两个方面。广义的房地产税是一个广泛而全面的概念，包括交易环节中征收的所有税款。狭义的房地产税仅仅是对房屋保有环节征收的一种税。一般情况下都是指以房屋和土地作为征税对象所征收的税款，将房地产的实际价值或者房地产的面积作为计税依据，向房屋所有人或者实际使用人征收税款。

房地产税属于财产税，财产税的基本功能主要是筹集地方财政收入、调节收入分配差距等。从国际上看，房地产税是各国不动产税的主要税种，不动产税因其税基稳定且易被纳税人接受等原因而被世界各国普遍采用。有些国家将其定位为地方税种，旨在增加地方财政收入，强调其组织收入的职能；有些国家采取累进税率、税收优惠或税收惩罚等措施，旨在打击土地投机、稳定房地产市场、推进社会公平，更加强调其调节职能。

一方面，我国的税制结构中，以增值税为代表的间接税覆盖了生活中大多数商品和劳务，实行比例税率的间接税会使得低收入阶层交纳的税收占收入的比重更高，即具有累退性。具有累退性的间接税无法起到“自动稳定器”的作用，这造成了我国税收体系在宏观调控方面的弱势。而财产税是直接税，推进房产税改革有利于促进我国税收宏观调控能力提升。

另一方面，开征房产税能够为地方政府增加税源，如果能辅以政策使其很好地取之于民、用之于民，为低收入家庭提供房源，提高地方政府提供基本公共服务的能力，就会形成政府公共服务水平提高与税收收入增加的良性循环，改变地方政府行为的短期化倾向，推动政府职能和经济发展方式的转变。

我国房地产税的政策现状

我国于2012年首次提出对房地产税收制度进行改革，2014年提出需要做好房地产税立法的相关工作，在接下来的几年，财政部及国税总局便紧锣密鼓地开始了房地产税改革的准备工作。从2018年至2020年，中央关于房地产税立法的指示均体现出“稳妥推进”的方针，可见我国决策机关正在权衡各方面利弊，争取将房地产税改革的红利最大化，同时将其对其他行业的不利影响最小化。

从2020年年末开始，人们更加关注房地产税改革。2020年12月，财政部部长刘昆表示，要按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，积极稳妥地推进房地产税立法和改革。“十四五”规划纲要中也提出，要“推进房地产税立法，健全地方税体系，逐步扩大地方税政管理权”。2021年5月11日，全国人大常委会预算工委、财政部、住房和城乡建设部、税务总局四部门在北京主持召开房地产税改革试点工作座谈会，认真听取了城市人民政府负责人及专家学者们对房地产税改革试点工作的意见。有专家表示，征收房地产税的政策的确已经提上日程，从短期来看，房地产税开征会对房价有影响，炒房群体受影响尤深。

有观点认为，房地产税的改革应体现出高端征收的轻税原则，实行较大的免税面积，税负不会很重，从而避免在短期内对房地产行业产生巨大影响。我国在计划对房产税进行立法及改革的过程中，将会充分考虑其可能对房地产行业及居民正常生活产生的影响，通过设立一定范围的税收优惠政策、调整征税范围以及计税依据等方式，将对国民宏观经济产生的外部性影响降到最低，更好地体现调节收入分配、改善贫富差距的政策目标。

为更好进行改革探索，我国早已在部分地区开始了房地产税的试点。2011年1月28日起，重庆、上海开始试点对部分个人住房征收房地产税。重庆规定，对于房价达到当地均价2—3倍的房产，按房产价值的0.5%征税；对于房价达到当地均价3—4倍的房产，按房产价值的1%征税；4倍以上，按1.2%的税率征税。上海规定的征收对象是指施行之日起该市居民家庭在该市新购且属于第二套及以上的住房和非该市居民家庭在该市新购的住房，适用税率暂定为0.6%。这实际上是扩大现有房地产税的征税范围，增加保有环节税负。

上海和重庆的房地产税试点为改革提供思路，积累经验，有利于房地产税改革的全面推进。2021年10月23日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过了《关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定》，对房地产税试点地区进行扩容。该文件提出，将按照积极稳妥的原则，统筹考虑深化试点与统一立法、促进房地产市场平稳健康发展等情况确定试点地区，并在条件成熟时，及时制定法律。由此可见，我国房地产税立法与改革的步伐向前迈出了一大步，其成效指日可待。

值得注意的是，房地产税应该属于地方税，完整意义上的地方税权包括税收立法权、税收征管权和税收收益权。然而我国目前的税收立法权完整地集中在中央，如果由中央统一制定房地产税征收范围、税率等要素，则无法具体区分经济发达与欠发达地区、房地产市场过度发展与发展不足等情况，房地产税基本功能的实现将会大打折扣；如果在中央统一立法中规定不同地区房地产税各课税要素，一方面因各地情况复杂琐碎而不易在同一法律中予以规定，另一方面也会因各地情况的快速变化而需要频繁修法，从而有损法律的稳定性。

房地产税的改革方向

以房地产税改革目的为导向，参考渝、沪两地房地产税改革试点的制度框架，建议房地产税法的主要构成要素应涉及如下方面。

征税对象

参考重庆和上海的经验，建议房产税征税对象应既包含增量房也包含存量房，既包含高档住房也包含普通住房。因为尽管从一个时点上可将房屋划分为增量房和存量房，但是在同一个区域内，存量房和增量房享受到的公共服务是相同的。如果只对增量房征税，或造成新购房者不仅要花费远高于旧房价格的钱买房，还要持续缴纳房产税，两者所享受的公共服务却一样，会造成极度的不公平，不利于社会稳定。对于新旧房屋之间存在价差这一问题，可设计不同的税收优惠和适用税率加以解决。

普通住房也应当纳入征税范围，由于一般炒房者针对的是刚性需求，购入囤积的房产中普通住房占很大比例，如果只对高档住房征税，很难从根本上达到增加投机者持有成本的目的。

征税范围

现有房产税的征税范围是城市、县城、建制镇和工矿区，不包括农村。这意味着不论是企业还是个人，不论是自用还是出租，对农村的房产都不征收房产税，这在20世纪80年代主要是为了减轻农民的负担，促进农业发展，有利于社会稳定。然而随着我国城镇化进程、集约化农业的不断深入，农村与城市差距逐渐缩小，农村土地流转必将导致农村地区出现大量商品房。如果仍对城市和农村采取不同的税收政策，将会出现一路或一墙之隔的企业有的征税、有的不征税的不合理现象，不符合税收公平原则，不利于企业公平竞争和税收征管工作。

对农村的优惠政策应当结合当地实际情况，可以逐步地将已经富裕起来的农村纳入房产税征税范围，同时要注意因地制宜，明确地方立法权，适当赋予地方政府制定政策的权力。

税收优惠

除了常规的对国家机关、人民团体、军队自用的房产，由国家财政部门拨付事业经费的单位自用的房产，宗教寺庙、公园、名胜古迹自用的房产等的税收减免外，对居民享有的基本居住条件的税收减免设置是房地产税收优惠的重点，优惠标准主要有房屋套数、面积、房产评估金额等，一定要照顾低收入、离退休人员、残疾人员等特殊群体。

配套措施

要顺利实现上述建议，达到房地产税改革的目的，单凭税收改革是远远不够的，相应的配套措施也要跟上。

加快推进廉租房建设。开征房产税为地方政府增加税源，目的是取之于民、用之于民，因此应当加快推进廉租房建设，解决部分低收入家庭住房问题。

推进财政公正、公开。房产税作为地方政府筹集公共财政收入的主要方式之一，其与地方财政绩效考核及民主监督密切相关，因此地方政府对房产税制度的制定及执行应当透明化，并接受公开质询。

需要重点关注的问题

大众对房地产税较为敏感

房地产税涉及每个持有不动产的居民的切身利益。央行数据显示，我国当前城镇居民家庭住房拥有率高达96%，征税政策无疑对大多数人都有影响。改革过程中一定要把握好房地产税征收的税率和免征面积，作出科学合理的评估测算，使之符合我国国情。

房地产税收入较低

20世纪70年代以来，经济合作与发展组织（OECD）国家的房地产税税收收入每年都有所上升，现在已经占到了OECD国家政府平均收入的40%左右。拉美国家虽然也征收房地产税，但是由于经济和社会发展水平的影响，其房地产税的税收收入与OECD国家相比还存在较大差距，即便如此，这些国家的房地产税也是地方政府收入的重要来源，大概占到政府平均年收入的30%—40%。与上述国家相比，我国房地产税税收收入还不能成为地方政府的主体税种，但有一定的发展空间。

税收信用问题有待提升

我国目前的税收信用问题有待提升，拖欠逃避税款的情况屡屡发生，税收失信使得纳税人真实税负不公，也增加了纳税成本。因此，信用体系的建设迫在眉睫。不动产纳税信用可以与银行的信用体系进行整合，建立方便查询的纳税信用信息平台，及时在网上披露企业或个人的失信行为，接受社会公众的监督，以此逐步培养人们的纳税诚信意识和责任感，为建立良好的税收环境创造条件。

（作者单位：首都经济贸易大学国家税收法律研究基地）