编者按：中共十八大以来，在以习近平同志为核心的中共中央的坚强领导下，我国经济体制改革围绕处理好政府和市场的关系，全方位展开、系统性推进，重要领域和关键环节改革取得了决定性成果，社会主义市场经济体制更加成熟定型。在此基础上，“十四五”规划提出了“构建高水平社会主义市场经济体制”的重点任务并作出一系列重要部署，中共二十大报告再次强调了高水平社会主义市场经济体制对构建新发展格局、推动高质量发展的重要作用。为此，我刊特邀专家学者，从不同角度为如何构建高水平社会主义市场经济体制出谋划策，现将来稿刊发如下。


有效市场+有为政府——经济体制改革的制胜之道

姜达洋（天津商业大学经济学院教授）

卫芯宇（天津商业大学经济学院研究生）

市场与政府的关系既是经济学关注的重要问题，也是我国经济体制改革的核心问题。回顾改革开放以来中国经济的发展历程，一条最宝贵的经验就是，坚持理顺政府和市场的关系，发挥好政府与市场的协同作用。自中共十八大以来，我国不断探索政府与市场的关系，推进社会主义市场经济深入发展。

在新的历史时期，面对更加多变的市场环境，我国需要不断深化改革，推动有效市场和有为政府更好结合，以高水平社会主义市场经济体制应对新的历史挑战。

中共十八大以来政府与市场关系回顾

在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，中国政府和市场的角色经历了深刻变化。政府由计划经济体制下的全能政府转向社会主义市场经济体制下的有限政府，再向高水平社会主义市场经济体制下更好发挥作用的有为政府转化；市场则从在资源配置中起次要作用，到起基础性作用，再到起决定性作用，向着与有为政府互为表里的有效市场转化。这也提示了中国特色社会主义经济理论对于政府与市场关系的认识在不断深化，日益重视市场机制在资源配置中发挥的作用，并关注政府与市场的关系和协同效应。

随着我国不断迎来新的历史机遇与挑战，社会主义市场经济体制也经历了飞速的成长与发展。中共十八大以来，我国政府对社会主义市场经济体制的认识上升到一个新的高度。2013 年，中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，把完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。我国开始加速实施政府机构改革，赋予市场更多权利，开创有为政府和有效市场优势互补的新格局。

面对进一步深化经济体制改革的现实需求，2019年10月，中共十九届四中全会首次将社会主义市场经济体制上升为社会主义基本经济制度的重要组成部分。2022年10月，中共二十大继续强调“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”，进一步推进关于处理好政府和市场关系、发挥好市场功能和政府作用的深入探讨。

市场发挥决定性作用是社会主义市场经济的前提

早在《国富论》中，亚当·斯密就创造性地提出了“看不见的手”，揭示了市场经济的一般规律。为了激发经济活力，使资源得到最有效的配置，需要市场这只“看不见的手”发挥作用，政府仅需要充当市场的“守夜人”。然而，1929—1933年席卷资本主义世界的经济大危机使得古典经济理论遭受了重大质疑，强调政府主导市场的凯恩斯主义应运而生。

同一时期，以泰勒、兰格、勒纳为代表的一批经济学家提出了著名的“兰格模式”，从理论上论证了市场与社会主义、计划与市场可以兼容，证明了效率与公平具有一致性。然而，他们由于忽视了经济发展的客观规律，认为在社会主义经济中，价格并非由市场的供求关系决定，而应该由中央计划规定。与之相对，以米塞斯、哈耶克为代表的自由主义经济学家断然否定了在社会主义经济中合理地进行经济计算和资源配置的可能性，对“兰格模式”提出了质疑，从而引发了一场持续数十年的著名论战。直到哈耶克获得诺贝尔经济学奖以及苏联解体，这一论战才落下帷幕。然而这并非社会主义经济理论的失败，反而对进一步论证与解释社会主义制度的经济内涵提出了更为深入的要求，而中国特色社会主义经济制度理论的提出与完善恰恰很好地解决了这一难题。

改革开放前，我国的经济发展以政府调节为核心，由政府通过层层下达指令性计划进行经济调节。在当时的历史条件下，这是党和国家结合中国国情作出的必要选择。通过计划经济，我国有效利用了有限的资源，使重工业得到快速发展，实现了工业化和国防现代化，建立起了社会主义公有制，我国由一个一穷二白的农业国发展为具有坚实工业基础的社会主义大国。

但计划经济的弊端也逐渐显现出来。计划经济并没有真正解放社会生产力、释放市场活力，而是抑制了竞争和市场经济的作用，造成了经济的低效与僵化。因此，党提出了改革开放的伟大战略，开始不断探索社会主义市场经济体制的建设与改革之路。中共十二大提出了“计划经济为主，市场调节为辅”的原则，标志着国家政策已逐渐转为以政府为主导的、发展商品经济的新模式。此后，市场调节的范围逐步扩大，为民营经济和个体经济的发展创造了条件，经济活力逐步增强，人民生活水平快速提高。党也在不断探索市场与政府的关系，着力推进国家治理体系和治理能力现代化，创造了经济快速发展和社会长期稳定这两大奇迹。

政府更好发挥作用是社会主义市场经济的有力保障

虽然市场在经济配置中起决定性作用，但政府的作用也绝不容忽视。首先，在市场失灵时，需要政府提供市场无法提供的公共服务与产品；其次，政府也需要提升自身治理能力和水平，保证市场正常运行，并对市场进行监管。只有市场与政府相互协同，才能有效促进市场经济的可持续发展。

改革开放后到中共十八大之前，中共中央和政府不断加深对市场的认识，持续探索市场与政府的关系，构建起了社会主义市场经济体制，极大地促进了社会生产力的发展。这一时期，在政府和市场的共同作用下，我国经济实现持续高速增长，在世界经济中的地位与话语权显著提升，并成功抵御了2008年的世界性经济危机。但经济总量不断扩大的同时，也出现了城乡和地区差距扩大、产业结构发展不平衡、环境与资源破坏等问题，成为经济社会可持续发展的瓶颈。

中共十八大之后，中央开始重新审视政府与市场的关系，提出了“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”这一重要论断，而更好发挥政府作用，就要求政府既要有所为，又要有所不为，明确政府与市场的权力边界，以有为政府促进有效市场的发展。在当前的市场经济体制下，政府需要通过制度和经济政策来约束、监管、引导市场经济主体，发挥“裁判员”的作用；同时，由于国有企业的存在，政府也直接作为经济主体进入市场投资和经营，参与市场竞争。如何合理界定政府的角色定位，无疑成为进一步构建高水平社会主义市场经济体制的重中之重。

市场机制发挥作用的前提就是产权明晰、交易自由、司法公正。为了减少对市场的干预，政府首先要界定和保护产权，为不同所有制性质的经济主体营造公平竞争的市场环境。只有产权明晰了，企业的收益及其分配才会明晰，才能激励企业采取积极行为去争取收益最大化。因此，通过制度化、法制化保护各市场主体产权，才能更好发挥政府在推进市场秩序建设中的作用。我国政府需要加快国有企业改革，加强对国有企业的监管，明确政府行为边界，特别注意政府自身的失灵问题，减少政府对市场资源的直接配置、对微观经济活动的直接干预、对价格形成的不当干预，保证正常市场竞争活动。同时，也需要对于市场失灵的情况和市场垄断等不公平竞争的行为加强审查及监管力度，营造公平的竞争环境。

实践得出的中国智慧

实践是理论的源泉，中国改革开放的伟大实践蕴藏着中国经验及中国智慧。在经济体制改革过程中调整政府与市场的关系、更好地建立高水平社会主义市场经济体制，需要立足实际。

坚持中国共产党的领导

实践表明，只有坚持党的领导才能推动经济体制改革不断深化，实现中华民族伟大复兴。中国的市场经济发展选择了一条完全不同于西方国家的路径。计划经济时代，我国面临的主要问题是市场缺失，而不是市场失灵，政府才在市场中起主导作用。正是得益于“坚持党的领导，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用”，政府才逐渐认识到市场的重要性，并在不断的发展和实践中，结合新的历史背景建立与完善了中国特色社会主义市场经济理论。党的领导不仅是我国社会主义市场经济体制的一个重要特征，而且体现了我国社会主义制度的优越性。正是在党的领导下，我国才始终以人民为中心，政府积极维护市场秩序，确保制度的稳定性和政策的内在连贯性，指引经济长期可持续发展。

加强法治建设

要想市场充分发挥作用，必须加强社会主义法治建设，以法律来规范政府及市场主体的行为。法律要不断适应时代变化，为新兴产业设立行业规范和准则，同时加强对知识产权的保护。科技发展日新月异，新兴产业依赖科技创新和研发投入，如果没有对知识产权的保护，就无法保证企业创新行为的合法收益，无法继续激发市场主体参与研发、竞争的活力，最终会损害创新能力。市场友好型的法治建设还必须完善反垄断法，加强对市场垄断的调查。垄断是市场竞争的最大敌人，企业规模过大有可能限制行业竞争、抑制创新。因此，需要加强反垄断执法，为创新营造良好的竞争环境。

推进国家治理体系治理能力现代化

正确处理政府与市场关系，必须牢牢把握转变发展理念和转变政府职能这两个关键，这就要求各级政府要努力建设法治政府和服务型政府。优化营商环境，加快实施市场准入清单制度，采取财政补贴、优惠等形式助企纾困，为小微企业排忧解难。在发展理念上，地方政府也要实现真正的转变，不再依赖传统的补贴、税收、信贷、土地等优惠政策搞招商引资，更不能通过限制竞争、地方保护等途径来分割市场，而应该积极融入全国统一大市场的建设，激发国内市场活力，加强国内国际双循环。



健全省以下财政体制 化解地方隐性债风险

贾康（华夏新供给经济学研究院院长）

财政是市场经济体制中政府宏观调控的重要手段，也是国家治理的基础和重要支柱，财政体制改革是中国整体改革的重要组成部分和几轮重大改革方案实施时的突破口。20世纪90年代邓小平同志“南方谈话”后，中共中央作出了建立和完善社会主义市场经济体制的历史性改革部署。1994年实行的财政分税制改革，确立了与市场经济间接调控体系相适应的以“分税制为基础的分级财政”，这一制度框架有利于正确处理政府与企业、中央与地方、公权体系与公民三大基本经济关系，具有里程碑意义。然而由于种种约束条件的限制，1994年的分税制改革还具有较浓重的过渡色彩，一系列后续的深化改革任务又以陆续推出具体方案的形式，而使财政体制和运行机制得到动态优化。迄今为止，虽然以中央和省为代表的地方之间的分税制格局作为改革的基本制度成果得到了保留与维系，但在省以下的政府层级间，财力分配仍主要延续分成制，易产生规范性低、稳定性差、财力保障功能不到位等问题。基层财政困难、地方隐性负债和“土地财政”短期行为等问题都与之有关，亟待以深化配套改革解决这一个重大现实问题。

改革和健全省以下财政体制的大思路应是：在配套改革中，以财政层级扁平化为基本方向，正确厘清中央、省、市县三级框架下的各级政府事权，在全面依法治国轨道上，规范推进税收法定原则指导下的地方税体系建设，按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级产权、一级举债权、一级预算”原则，合理化形成省与市县两级地方财政，配之以中央、省两级自上而下的转移支付和辅助性的横向转移支付（如对口支援、生态补偿）机制，最终建立从中央到地方各级“财权与事权相顺应，财力与事权相匹配”的财政分配制度框架，从而有效发挥财政制度与收支分配服务于经济社会发展全局、支持现代国家治理的功能作用。

当前，中国的地方税体系亟待改进。省和省以下政府的主要财源现阶段来自“共享税收”，即须与中央按一定比例分成的中国第一大税增值税以及企业所得税和个人所得税，另外还有主要按照属地原则由地方征收的资源税，以及其他一些地方层面的小规模税种。在现代意义的税收体系中应归属于地方并成为主力税源的房地产税，多年来由于多种因素影响未能推出（仅有上海、重庆两地以房产税名义进行的试点），地方应有的税种选择权、税率调整权和因地制宜设税权，也都尚未落实。这种情况下，地方基本财力和自我发展能力缺乏健全的地方税体系作支撑，越到基层越容易导致财力困难，滋生隐性负债、乱收费、乱罚款等负面问题。

建设高水平社会主义市场经济体制，必须在改革的深水区锐意攻坚克难，以推进地方税体系建设及财政层级、行政层级扁平化为改革重点，把以分税制为基础的分级财政体制“横向到边，纵向到底”地全面落实。房地产税的改革是最难啃的“硬骨头”，需要按照中央已明确的“双管齐下”推进路径，一方面积极准备启动立法程序，另一方面在适当时机扩大改革试点范围，以更丰富的本土经验支持积极稳妥的房地产税立法。一俟立法完成，中央可对地方授权，分批逐步在国内依法推进房地产税征收工作。其他地方税体系建设方面的改革任务，还可能涉及环境税制建设（如碳税）及遗产和赠与税制度建设等。

适当降低间接税比重、提高直接税比重，是我国税制体系配套改革的一个重要取向，事关强化税收的结构调节功能、优化反周期宏观调控和促进共同富裕，这与健全省以下财政体制、合理减税降负、实现政府职能转换、化解地方财政困难等政策目标，是有机联系在一起的。

现阶段省以下财政体制的问题，又与防范化解地方债务风险特别是地方隐性债务风险，有内在的关联。部分地方政府在缺乏地方税体系提供的稳定财力来源的情况下，为实现本辖区的经济社会发展战略，往往会通过操纵设立地方融资平台、违规提供融资担保等形式形成地方层面的隐性负债，这会给经济发展和社会稳定带来风险因素。在2015年《预算法》修订完成后，显性的地方公债成为地方政府举债融资的合法渠道，获得了相关法律依据，地方隐性负债问题得到一定程度的控制和化解，但尚未得到彻底的解决。虽然对当下地方隐性债规模缺乏权威可靠的数据来源，但从一些局部情况和具体案例看，相关风险不可忽视。尤其是三年来的疫情冲击，普遍加大了地方政府财力紧张状态，新的隐性负债有抬头之势。比如，尚未很好完成市场化转制的地方融资平台有可能暗度陈仓，形成新的政府隐性负债；个别地区违规实行地方政府担保而形成地方隐性负债；采用未达非规范化水准的PPP（政府与社会资本合作）项目方案，也会形成地方隐性负债；等等。

为了有效防范、化解地方隐性债务风险，必须把制度建设创新、管理创新和科技创新相结合，疏堵结合，综合施策。

第一，制度创新是基础性制度建设，必须实质性推进省以下财税体制改革和相关配套改革，在制度层面夯实由地方税体系和转移支付等要件组合而成的、全覆盖的“分税制为基础的分级财政”，从而充实地方财力，对地方隐性债的成因釜底抽薪。第二，从一系列专业化规则的设立、执行和有效的监管保障入手，提升管理的创新性和严密性。第三，以新技术革命时代的信息技术支持的“金财”“金税”工程须与制度、管理的创新进步相融合，在提升综合绩效的同时关注风险防范。第四，从源头到全过程综合施治，防范、化解地方隐性债，应继续贯彻《预算法》修订时已明确的“疏堵结合”方针，并运用“堵不如疏”的古老智慧，以阳光化、可持续的地方公债制度机制的健康运行，把隐性负债的空间挤压于无形。



以税收推动构建高水平社会主义市场经济体制

丁芸（国家税收法律研究基地副主任）

马睿（首都经济贸易大学财政税务学院研究生）

随着中国特色社会主义进入新时代，我国税制结构的优化也需要适应更高的要求。中共二十大报告提出，构建高水平社会主义市场经济体制，要健全现代预算制度，优化税制结构；完善个人所得税制度，规范收入分配秩序；完善支持绿色发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系等。这为“十四五”时期我国税制改革指明了方向，提供了根本遵循。

我国税制结构逐步优化

改革开放以来，我国经济持续发展，社会主义市场经济体制也逐步完善。作为宏观调控的一项重要手段，税收在调节市场方面起着重要作用。经过几轮改革，目前我国的税制结构逐渐优化，相关法律不断健全，税收征管日趋规范。

一是全面实施“营改增”。从营业税“道道征收，全额征税”转变为增值税“环环征收、层层抵扣”，从制度上解决了重复征税的问题，缓解了纳税人的经济压力，有力促进了市场经济的发展。二是深化个人所得税改革。实现了从分类税制向综合与分类相结合税制的转变，降低了居民的税收负担，较好地发挥了税收调节收入分配、促进消费增长的作用。三是逐步建立绿色税制体系。我国正逐步建立起以环境保护税为主体税种的绿色税制体系，在污染减排、生态环境保护、推进生态文明建设方面起到了积极的促进作用。四是持续优化企业所得税制度。通过税收减免、加计扣除等税收优惠方式激发科创企业、绿色低碳企业等的发展活力，企业所得税的一系列优惠措施也在应对疫情冲击、稳定社会秩序方面发挥了重要作用。五是稳步推进消费税改革。通过调整消费税征税范围、征收环节、税率等，在一定程度上抑制非生活必需品和可能产生环境污染的消费行为，引导居民消费合理化。六是加快推进立法进程。截至目前，我国已完成12个税种的立法工作，其余6个税种的立法工作也在稳步推进当中。

税制须适应新的发展要求

步入新时代，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。中共二十大报告提出建设中国式现代化，尤其是要建设全体人民共同富裕的现代化、人与自然和谐共生的现代化，因此税制必须适应新时代新形势发展的要求，为服务中国式现代化提供税收支持。

以鼓励科技创新为方向

当前经济环境下，科技创新能力是影响国家竞争力的一大关键因素，世界各国都在持续加强对科技创新的支持力度。我国也制定了创新驱动发展战略，提出2050年实现将中国建设成为世界科技创新强国的目标。近年来，我国研究与试验发展（R&D）经费投入继续保持较快增长，国家财政科技支出稳步增加。但这一投入和发达国家相比还有一定差距。为进一步促进科技创新发展，我国还应采取进一步扩大R&D经费投入规模、优化R&D经费投入结构等措施。基于此，要以鼓励科技创新为导向优化税制，利用税收的激励作用为创新驱动提供有力的政策支持。

以实现绿色发展为方向

2021年，中共中央、国务院发布《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，提出完善财税价格政策，加大对绿色低碳产业发展、技术研发等的支持力度，研究碳减排相关税收政策；中共二十大报告也提出要推动经济社会发展绿色化、低碳化。因此要以实现绿色发展为方向优化税制，通过资源税、环境保护税、消费税等税种的调控，助力绿色低碳转型、加快推进碳达峰碳中和目标的实现。

以促进共同富裕为方向

2021年召开的中央财经委员会第十次会议提到，要坚持以人民为中心的发展思想，构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的基础性制度安排，加大税收、社保、转移支付等调节力度。中共二十大报告指出，要通过完善个人所得税制度，规范收入分配秩序，规范财富积累机制，在实现高质量发展中促进共同富裕。促进共同富裕因此成为优化税制的目标之一。

以促进数字经济为方向

中共十八大以来，我国数字经济领域发展持续向好。中国信息通信研究院发布的《中国数字经济发展报告（2022年）》显示，2021年我国数字经济规模达到45.5万亿元，同比名义增长16.2%，占国内生产总值比重达到39.8%。由于数字经济具有虚拟性、渗透性和外部性等特征，在税收方面也存在纳税主体分散化、纳税人身份不易认定等困难。为更好构建适应数字经济发展的现代化治理体系，未来的税制优化要以促进数字经济转型为方向。

进一步优化税收制度的具体建议

基于税收对经济社会发展的重要作用，为实现中共二十大报告中提出的“构建高水平社会主义市场经济体制”这一目标，应当从支持科技创新、促进绿色发展、实现共同富裕、加速数字经济发展四方面，按照税负合理、结构优化、税种科学的总体思路，优化现代税收制度。

鼓励科技创新方面

一是加大对小微企业的税收扶持力度。小微企业规模较小，资金和人力资源都处于弱势，更容易受市场环境的影响。尤其是处于初创期的小微企业资金压力更大，初入市场风险也较高，更需要政府的帮助。建议从征收范围和税率等方面对小微企业给予更多税收优惠和扶持，缓解企业现金流压力，鼓励其加大科研投入力度，实现更好发展。

二是完善科研人员成果和薪酬激励机制。为打造科技强国，我国需要大量的优质科创企业，而科创企业需要大量高水平的科研人员。对科创企业和科研人员给予一定税收优惠，有利于更好地促进我国科技研发水平。建议对科研人员成果转化收入给予更大力度的税收减征优惠，同时对于科创企业的科研人员薪酬支出及职工教育经费加大扣除比率，以此鼓励科创企业聘用高水平技术研发人员，增大研发投入，降低研发成本。

完善绿色税制方面

一是围绕环境保护和绿色发展建立相应的税收制度体系。在增值税、企业所得税方面制定有针对性的税收优惠政策；在环境保护税、资源税等与环境保护相关的税种上，根据不同地区、不同产业、不同金额支出给予不同的税收优惠；在税种设定、征收管理等方面做好整体规划，统筹安排，推动税制向鼓励绿色发展方向转型。

二是利用税收制度实现控制碳排放的目标。根据不同行业、不同地区设置差别税率，同时在消费税、车辆购置税、车船税等税种设计中增加碳排放相关内容。在税率设计、抵免优惠方面综合考量，减轻新能源领域税负，适度增加传统能源、高耗能行业税负，鼓励企业自愿实施节能减排，助力实现碳达峰碳中和目标。

三是加大对环保产品的支持力度。对于推进环境保护、资源利用的产品给予税收支持政策，如从增值税、企业所得税、环境保护税等方面针对废弃物再利用项目、可降解产品、节能减排设备等制定税收优惠政策，推动企业自愿从事环保产业，促进资源的综合利用，推进可持续发展。

调节收入分配方面

一是持续深化个人所得税改革。从扩大税基、优化税率结构、公平税负角度出发，充分发挥税收对收入分配的调节作用。可以考虑将资本性、财产性所得一并纳入综合所得计算范畴，这样可以减少大额资产通过选择分类征收方式避税的行为。同时加大养老、教育、育儿、医疗等与人民生活紧密相关项目的专项附加扣除力度，以缓解赡养老人、养育子女、医治疾病所带来的经济压力。

二是完善财产税体系。充分考虑社会不同阶层人员情况，对人民群众基本住房免征财产税，对存有多套房及炒房人员加大税收征管力度，从根本上保障人民基本住房需求。在条件允许的情况下探讨开征遗产税和赠与税，制定合理的免征额，设计阶梯税率，这也是对存量资产进行征税、调节居民收入差距的一项措施。

支持数字经济方面

一是厘清纳税主体。线上交易为纳税主体隐藏身份提供了便利，数字经济时代纳税主体的高流动性特征也使辨别难度加大，因此对纳税主体进行准确识别和认定尤为重要。目前我国尚未在税法中明确规定对于数字经济领域内各项交易如何征税，建议在法律层面对数字经济背景下的纳税主体进行清晰合理的界定，并借助大数据、人工智能等现代信息技术手段准确判定纳税主体。

二是调整纳税地点确认办法。从法律层面对商品或服务的来源地、提供地以及消费地等概念进行明确界定。在企业注册登记时就应明确登记是否将在线上平台进行交易，若有这一情况则登记虚拟常设机构所属地相关信息，后续新增线上平台交易事项，也需在规定期限内进行更正申报；对于已存在、已登记的企业进行信息补录，便于之后对相关业务进行监管。建议选择几个有代表性的地区进行试点，根据试点成效完善后再进行全国范围的推广。



营造健康的市场环境是市场经济的重中之重

张琦（中国社会科学院经济研究所副研究员）

从1992年中共十四大明确提出建立社会主义市场经济体制算起，社会主义市场经济体制在我国已经运行了30多年。1992年中国的国内生产总值只有不到3万亿元，2022年已超过120万亿元，30年增长了40余倍。世界见证了中国的经济发展奇迹，中国也验证了市场经济的巨大力量。在取得辉煌成就的同时也要认识到，我国的市场经济制度还不完善，无论体制机制还是操作层面都存在改进的空间。中共二十大报告提出构建高水平社会主义市场经济体制，正是有的放矢之举。而构建高水平社会主义市场经济体制的重要内容之一，是要营造健康的市场环境。

健康的市场环境应当是宽松的

营造健康的市场环境，必须营造宽松的市场氛围。现代经济学的一条基本结论是，除垄断、信息不对称、外部性和公共物品等市场失灵的情形外，政府对微观经济的任何干预都可能导致市场扭曲和效率损失。地方政府对微观经济的做法可以折射出其对市场、对民生、对经济的态度：是愿意营造宽松的市场氛围，还是事无巨细都要管起来？“一刀切”固然省事，却会导致市场的悲观预期。

经济发展必须依靠创新驱动。但无论创新还是创业，都必须有宽松的市场氛围。如果创业者对政策和市场环境缺乏信心，那么他就不愿意创业，或者去追求“短平快”的项目，而不愿意进行长期投资。人们进行创新活动，同样需要对未来有稳定的预期，才会坚持长期的规划和投入。

营造宽松的市场氛围，关键是要把法治落到实处。通过法律明确哪些事可以做、哪些事不可以做，市场主体才能形成共同的、稳定的预期。法治首先是用来规范政府行为的，对市场主体来说，“法无禁止即可为”，这样才能充分激发敢闯敢试、敢为人先的创新精神。对于经济发展中出现的新事物、新业态、新现象，应当给予更多的宽容。政府必须规范行使手中的自由裁量权，不能让政策文件、行政命令替代法律。唯其如此，才能营造宽松的市场氛围，巩固市场主体的信心。

健康的市场环境应当是有效的

营造健康的市场环境，必须打造一个有效的市场，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。市场经济的核心是一切商品、服务和生产要素的自由流动，即“人尽其才、地尽其利、物尽其用、货畅其流”。改革开放40多年来，我国绝大部分商品和服务已经实现了市场定价，但劳动力、土地、资金等生产要素的市场化程度还相对较低，对经济的产出水平形成了一定的制约。

与改革开放初期相比，劳动力在全国范围内的流动性已大大增强，但距离高水平社会主义市场经济体制的要求还有一定差距。户籍及附着于户籍之上的各种条件，是阻碍劳动力自由流动的突出表现之一。一方面，仍有不少工作岗位要求应聘者具有本地户口；另一方面，还有不少妨碍劳动力自由流动的隐性规则。例如，附着于户籍之上的子女入学资格，构成了人们自由流动的壁垒。不论是打工者还是所谓高层次人才，在择业时都越来越多地考虑子女入学问题，子女能不能上一个好小学、好中学，甚至比薪酬高低更重要。因此，对于地方政府来说，构建健全的义务教育格局，不仅是民生问题，还关系到劳动力市场的效率。

城市国有土地作为一种重要的生产要素，长期以来都与“土地财政”相关联。所谓“土地财政”的基本特征就是，政府对土地进行一级开发后，按工业用地和商住用地分类出让，土地出让金和征地成本及开发成本之间的差额就构成了“土地财政”。尽管有人主张“土地财政”对过去20多年城市化、工业化发展功不可没，但也应警惕，如果处理不当，可能会造成扭曲和效率损失。有人寄望于以集体经营性土地入市打破地方政府在土地一级市场上的垄断地位，但其能够发挥的作用恐怕非常有限。姑且不论集体经营性土地目前很难直接用于商品房开发，即便是其他用途，也会受到城市规划和用途管制的限制。

资金这一生产要素在不同所有制企业之间、不同规模的企业之间、本地企业和外地企业之间的配置，距离高水平社会主义市场经济体制的要求也存在一定差距。金融效率低下、资金配置不合理现象仍普遍存在。

健康的市场环境应当是公平的

营造健康的市场环境，必须打造一个公平竞争的市场。这里所说的公平，主要是指机会平等；至于市场竞争导致的结果不平等以及通过再分配来压缩结果不平等，则是另外的话题，本文不作讨论。所有市场主体在市场上展开公平竞争，本是市场经济的题中应有之义，这里想强调的主要是在建设全国统一大市场中涉及的公平问题。

全国统一大市场，既是一个公平问题，也是一个效率问题。2022年4月，中共中央、国务院《关于加快建设全国统一大市场的意见》刚发布时，在社会上引发了一些讨论，有人甚至以为“要搞计划经济”。事实上，全国统一大市场针对的是国内市场分割和地方保护主义，与计划经济毫不沾边。而且“统一大市场”也并非新概念，早在1992年，中共十四大就提出要“尽快形成全国统一的开放的市场体系”。中国具有超大规模市场，但广泛存在的市场分割和地方保护令超大规模市场的潜力无法充分发挥。总的来看，目前商品市场的分割和地方保护已不太严重，而要素市场分割相对比较严重，如前面提到的劳动力、资金等生产要素的自由流动受阻，很大程度上也与市场分割有关。另外，部分地方政府“为增长而竞争”的招商引资客观上推动了经济增长，但也强化了地方保护和市场分割。许多地方政府的招商引资具有高度趋同化的特征：大健康产业热，就纷纷发展生物医药产业；人工智能热，就纷纷发展人工智能产业；新能源热，就纷纷发展新能源产业……在此过程中，地方本位主义甚至以邻为壑的招商策略是很难避免的，且容易导致重复建设和产能过剩。构建全国统一大市场的过程，也是打造一个公平竞争的市场的过程。所有市场主体，不论何种所有制、何种产业、何种规模，都能在全国范围的、公平的市场环境下展开竞争，是构建高水平社会主义市场经济体制的核心要义。

“汝果欲学诗，功夫在诗外。”营造健康的市场环境，关键在政府。处理好政府与市场的关系、中央政府与地方政府的关系，是营造健康的市场环境、构建高水平社会主义市场经济体制的必然要求。



加强和完善中国式现代金融监管体系建设

韩汉君（上海社会科学院经济研究所副所长）

今年3月，根据中共中央、国务院印发的《党和国家机构改革方案》，我国金融监管体系开始进行较大幅度的改革和调整，着力建设机构监管与行为监管并重的现代金融监管体系。这将有效弥补以机构监管为特征的分业监管体系的缺陷，并更加有效地管控金融风险。其最终目的是促使金融体系更加有效地服务实体经济的高质量发展，为战略性新兴产业发展、科技创新发展、广大民众的创业发展提供有效的金融服务。当前，我国加强和完善现代金融监管体系建设还面临一些挑战，需要进一步深化金融领域的改革。

现代金融监管转型：机构监管与行为监管并重

我国对金融体系实施监管的基本目的是规范金融机构的经营行为、维护金融市场的正常运行，并引导金融机构和金融市场更好地服务实体经济。金融监管体系从1983年中国人民银行被确定为中央银行起开始形成，随着中国证监会、中国保监会和中国银监会的成立，逐步形成“一行三会”的分业监管体系。2017年国务院金融稳定发展委员会成立，2018年中国银监会、中国保监会职责整合，成立中国银保监会，形成了“一委一行两会”的金融分业监管体系。

但在当今金融领域各类创新活动持续发展、金融混业经营及综合经营不断深化的背景下，这种以机构监管为特征的分业监管体系极易导致金融监管重叠和监管缺位。所谓机构监管，就是按不同金融机构划分监管对象，进行纵向监管。一方面，金融机构不断创新金融产品与服务，服务范围不断变化，金融机构与金融市场的边界也不断变化，如果继续实施机构监管，就会出现监管重叠和监管缺位共存的尴尬局面。另一方面，在金融机构业务多元、金融混业经营不断深化的情况下，银行、证券、保险机构之间的横向业务合作、股权交叉投资和业务交叉经营等越来越多，各类金融机构的业务范围和风险暴露都会跨越原有的范围和领域，此时以金融机构为对象的监管也开始扩大和交叉，监管重叠与监管缺位的问题就会非常突出。同时，各类金融机构都有相似的产品，却分属不同的监管部门，具有不尽一致的监管标准，这就为监管套利带来可能。显然，单纯的机构监管理念和监管方式已越来越不适应现代金融业务发展的需要。

面对这样的情况，金融监管部门不断探索并逐步形成了一套相对有效的监管职责划分与协调合作的方式方法，同时不断强化审慎监管理念，将风险监管的覆盖范围扩大到金融机构经营的各类业务，既包括传统业务，也包括新兴业务。但从当时的情况看，监管部门之间的这些协调与合作大多是一种行政性的安排，缺乏必要的法律基础和法定效力，并未完全消除机构监管和分业监管固有的弊端，进一步调整金融监管模式及其框架成为必然。

在这种情况下，更需要强调功能监管或行为监管。所谓功能监管或者行为监管（两者依据不同的理论提出，内涵接近），关注的是金融机构的业务活动及其所能发挥的基本金融功能，而非金融机构本身。功能监管是一种横向的监管，是在金融混业经营的环境下，对不同类型金融机构开展的相同或类似的金融业务进行标准统一或相对统一的监管。

我国当前正在加快建设的“两委一行一局一会”的金融监管体系，就是一种机构监管与行为监管并重的现代金融监管体系。在这一监管体系中，中央金融委员会负责金融稳定和发展的顶层设计，中央金融工作委员会领导金融系统党的工作；中国人民银行专门负责货币政策和宏观审慎监管；国家金融监督管理总局统一负责除证券业之外的金融业监管；中国证监会专门监管证券业。

这种由纵向的机构监管和横向的行为监管交织的金融监管网，将有效地规范金融机构的经营行为，最大程度防止监管真空与监管套利，在维护金融稳定的同时有效管控金融风险，提高金融体系的效率，从而更好地促进金融体系服务实体经济的高质量发展。

现代金融监管将有效服务实体经济发展

前期金融监管体系的一个明显弊端就是容易产生监管重叠和监管缺位，从而导致金融机构争相追逐监管套利，这也是金融资源脱实向虚的重要原因之一。以机构监管和行为监管并重为特征的现代金融监管将有效克服这一弊病，促进金融体系服务实体经济发展。

首先，现代金融监管体系将有效压缩监管套利空间，促使金融机构的资金走出金融领域内部循环，流向实体经济领域。金融体系内部有一定比例的资金周转，这是完全正常的，是维系金融体系正常运作和金融机构风险管理所必需的。但是，如果过多的资金滞留于金融体系内部，则服务实体经济发展的金融资源规模就会受到很大的影响。现代金融监管体系可以引导更大比例的资金用于实体经济发展，这是金融监管体系支持实体经济最基本的、也是最有效的作用机制。

其次，现代金融监管体系更适应当下金融机构综合经营不断扩大的发展趋势。实体企业在其不同的发展阶段、经营不同的业务时会有不同的金融服务需求，需要金融机构提供综合性金融服务。为顺应这一市场需求，在金融创新、金融科技的支持下，金融机构普遍通过银行控股或金融控股方式走向金融混业经营，提升综合金融服务能力。这已成为国内外金融业发展的一个明显趋势。很显然，金融混业经营可以发挥协同效应，实现规模经济，有其存在和发展的必然性，符合经济和金融发展要求。而从金融监管角度看，机构监管和行为监管并重的现代金融监管体系是适应实体经济多元化发展、金融机构综合经营的要求的。

最后，现代金融监管体系有利于防控金融风险。稳定、安全和高效的金融体系能更好地服务实体经济。当前，国内外经济金融环境发生深刻变化，不稳定因素明显增多，金融风险诱因和形态更加复杂。而在金融混业经营的情况下，金融风险更容易跨行业、跨市场、跨机构传染，引发区域性和系统性金融危机。这种状况是单纯的机构监管所无法应对的，必须在综合性现代金融监管体系下，构建复杂金融环境中的危机处置机制，阻断危机传染，维护市场信心。

加强和完善现代金融监管面临的挑战及对策

金融是经济的血脉，金融安全是国家安全的重要组成部分，而金融体系的稳定、安全和有效必须依托现代金融监管体系的建设。针对我国金融体系运行和发展现状，必须重点关注以下几个方面的工作。

第一，我国错综复杂的金融体系结构对现代金融监管体系建设构成挑战。经过一段时期的实践，我国的金融综合经营有了一定进展，但经营模式错综复杂，这大大提高了金融监管协调和合作的难度，也对现代金融监管体系建设形成挑战。对此，必须持续推进金融体系的结构性改革。

第二，我国金融机构公司治理不尽完善。一些金融机构的管理团队不能适应金融业快速发展、金融体系更加复杂和不断开放的趋势，导致金融机构不同程度地存在股权关系不透明、股东行为不审慎、关联交易不合规、战略规划不清晰、董事高管履职有效性不足和绩效考核不科学等问题，这对于加强和完善现代金融监管体系非常不利。

第三，各功能监管部门之间监管信息共享机制尚不完备。由于传统的分业经营和分业监管的影响，监管信息共享、交换机制缺乏法制保障，潜在的金融风险巨大。因此，须进一步完善监管数据治理，打通信息孤岛，构建系统、完整、及时、高效的监管信息共享机制。

第四，金融监管资源明显不足，基层监管力量尤其薄弱。金融监管人员的专业化、国际化水平有待提升，高素质监管人才缺乏，资金和技术等资源保障也亟待充实。为此，在加强和完善现代金融监管体系建设中，应充实监管部门和基层监管力量，优化监管资源配置，通过教育培训、人才引进、交流轮岗、基层锻炼等途径，全面提升监管人员的业务能力和素质，形成一支忠诚、干净、担当的监管干部队伍。