编者按：区域协调发展是中国式现代化的内在要求，也是高质量发展的重要支撑。“十五五”规划纲要指出，发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略叠加效应，统筹推进区域内战略深化实施和区域间联动发展。为此，我刊特邀专家学者围绕如何更好以区域协调发展推进中国式现代化的主题，从多个角度展开探讨。现将来稿刊载如下。



区域发展演进格局与区域协调发展新思路

王玉海（北京师范大学经济与工商管理学院教授）

改革开放以来，中共中央作出完善区域发展战略的重大决策，地方活力被激发，区域发展异彩纷呈。中共十八大以来，区域协调发展深入推进，主要以国家发展规划为统领，专项规划、区域规划、国土空间规划相互衔接，区域协调发展格局逐步形成。中共十九大提出“建立更加有效的区域协调发展新机制”。“十五五”规划纲要提出“优化区域经济布局，促进区域协调发展”，对深入实施区域协调发展战略进行了系统安排。

中国区域发展的战略演进

新中国成立以来，中国区域发展战略经历了不同阶段的演进。最初为应对外部环境挑战，强调备战与建设兼顾，侧重自成一体的重工业尤其是军工发展战略，进行“三线建设”布局。而后为加强对地区经济的计划指导，在“全国一盘棋”基础上，形成若干个具有完整工业体系的“经济协作区”。改革开放之初，为促进经济发展，结合国际贸易特点，推动“沿海与内地”差异化发展。社会主义市场经济体制形成之时，就地域发展的均衡问题，以东、中、西、东北“四大板块”分别施策，促进区域协调发展。近年来，顺应区域城市化与城市区域化的相互交融趋势，强调城市间联系的跨区域城市化——城市群“块状”区域协同。在此基础上，为更好统筹国内国际两个市场两种资源，在既往开放基础上推动共建“一带一路”，强调更为主动地走向世界。

区域发展战略的演进，体现出不同阶段的侧重点，也反映出不同区域的独特性与差异性。重要的是对各地区的发展赋予不同的内涵，追求一种健康的可持续的区域发展。

我国区域发展新格局

新时代我国已形成区域发展新格局，建立起多层次的区域发展体系。

一大内外贯通轴。“一带一路”倡议联通国内外，将国内区域发展延伸到国际，连接毗邻的六大经济走廊，串联国内“两横三纵”城市群。

两大流域综合带。长江、黄河两大流域实现自然与人文和谐发展，走生态优先、绿色发展的现代化道路。长江流域共抓大保护、不搞大开发，黄河流域注重生态保护和高质量发展。

三大区域增长极。京津冀、长三角和粤港澳大湾区是城市群代表，更是国家战略层面重点推进的区域，也是其他城市群发展的示范和先导。在三大增长极的带动下，形成19大城市群集聚发展的格局。

四大综合地区板块。西部开发、东北振兴、中部崛起、东部跨越，从区域协调发展出发分别施策，旨在通过重塑经济地理格局，优化经济发展空间，完善区域发展政策，促进各地区协调发展。

中国区域发展格局是不同功能区相互嵌套形成的。这是主体功能区与经济区域的有效结合，是中国地理自然禀赋格局对经济发展格局的要求，也是国家在充分考量不同主体功能后对区域发展战略模式的实践探索。在这样的区域发展格局下，中国经济增长正在发生“由点到面”的跃变，从行政区经济主导的“点”状增长转向城市集群主导的“面”状多极增长。城市集群将是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台，并对我国未来发展产生深刻的影响。

区域协调发展的学理透视

推动区域协调发展，要对区域发展背后的逻辑规律进行学理透视。中国区域发展战略演进及形成的区域发展格局，是不同时代任务与中国地理实际相结合的产物，根本上是对中国人地关系作用规律认识的不断深化。只有认清区域发展背后的逻辑规律，才能更为有效地促进区域协调发展，从而真正在整体上推进全国及各地区的高质量发展。

区域发展以地理为基础，体现人—产—地的相互作用与依存关系。人依地存，地以人兴，人的生产生活离不开地理环境，地理环境也因人的作用而发生改变，这种关系在当代中国的运用便是主体功能区的提出与界定。主体功能区是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城市化格局而形成的区域。2011年《全国主体功能区规划》正式发布，2022年《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》印发，这就使主体功能区由理念上升为一项基础性制度。这是对我国人地关系规律的认知，是实施不同区域发展和促进区域协调的学理基础。中国区域发展既要在区域内达成协同发展，也要在区域间实现协调发展，还要在人与自然之间保持和谐发展。

实现区域协调发展新思维

区域协调发展是中国式现代化的内在要求。“十五五”规划纲要指出，既要“增强区域发展协调性”，也要“促进区域联动发展”。区域协调发展必须尊重客观规律、发挥比较优势，走合理分工、优化发展的路子，这样才能有效缩小地区差距，推动区域间发展相对平衡，形成优势互补、高质量发展的区域经济格局。这就要探索促进区域协调发展的新思路。

首先，将主体功能区与经济区域相结合。《全国主体功能区规划》从整体上谋划人口、经济、资源环境及城市化相协调的国土空间格局，其目的是探索区域内不同主体功能区间的综合协调发展。随着区域一体化的推进，区域内部基于不同主体功能和资源环境条件的地区间联系将加强，这就要把不同主体功能区的划分与区域发展规划相对接，探索区域内的资源和生态补偿机制。

其次，将区域协调与区域协同相结合。在“两横三纵”城镇化战略格局下，区域之间、城市群之间以及城市群内部都要结合起来，探究合理的区域发展模式。二战结束后，国际上演化形成的以大分工为基础的区域经济格局和以大城市为骨干、以都市圈为载体的区域经济结构，对我国的区域协调发展具有一定的借鉴意义。

再次，将资源配置与资源整合相结合。从“十一五”规划开始，以地方政府为主导、整合相邻地区、具备一定城市结构的城市群（圈、带）区域发展战略规划纷纷出台，资源整合的思路便应运而生。资源整合不同于市场交换的资源配置，是相邻地区让渡自有资源而转化形成区域共享资源，以实现资源在更大范围被利用的扩大效应。因此，我们要从资源及资源共享的角度探究区域协调发展的内在机制，探索相邻地区相关利益主体资源共享的方式。

最后，将行政管理与跨区域治理相结合。随着都市圈和城市群的崛起，区域范围扩大，公共问题增多，社会发展多样，权利主体多元，网络关系复杂。传统的垂直层级行政管理方式不再适用于当下，政府职能的转变成为必然。因此，要提升政府治理体系和治理能力现代化，探究针对跨行政区的治理机制和方式。一是要尊重相邻地区政府自主联合的区域协作发展模式；二是地方政府间的协商合作，要吸纳各行业协会、各民间组织参与，实现合作共治；三是治理内容要逐步由硬件设施建设递进到体制机制建构，从交通、信息等跨区域重大基础设施建设，扩展到产业分工、产业空间再造、产业利益协调补偿的跨区域产业体系构建，再扩展到就业、教育、卫生、社保等跨区域公共服务福利同构。

促进区域联动发展拓展国内大循环空间

王鹏（暨南大学经济学院城市与区域经济研究中心教授）

2026年3月13日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称“十五五”规划纲要）正式发布。在第二十九章“促进区域联动发展”中明确指出：“以跨区域跨流域大通道为基础，以城市群联动发展为载体，以体制机制协同为保障，推动区域间互融互促、互利共赢，拓展国内大循环空间。”区域均衡且协调发展是我国长期以来统筹各种生产要素和制定地区发展政策的重要目标，完善区域联动发展布局则是不同区域之间打通“梗阻”的重要路径，也是疏通当前国内大循环存在的卡点堵点、不断拓展国内大循环空间的重要保障和前提条件。

加快区域间要素流动和基础设施互联互通

促进区域联动发展的微观动力就是各种要素的跨区域流动，这些要素既包括土地、劳动力、资本等传统要素，也包括数据、算力、空域、频谱轨道等新型要素。改革开放40多年来，我国绝大部分商品和服务都已实现市场定价、自由流动，但要素市场体系建设相对滞后，有些地方的生产要素长期受到各种体制机制的约束，要素发育缓慢、不充分，市场在资源配置中的决定性作用并不明显。2025年9月，国务院批准在北京城市副中心、江苏苏南重点城市、浙江杭甬温、安徽合肥都市圈、福建福厦泉、河南郑州市、湖南长株潭、广东粤港澳大湾区内地九市、重庆市、四川成都市等10个地区开展要素市场化配置综合改革试点，其目的就是进一步完善要素市场体系和市场机制，促进要素资源跨区域、跨领域顺畅流动，实现资源配置效率最优化、效益最大化。

在各种要素区域间流动过程中，人力资源要素的自由流动是各项改革的重点和难点。习近平总书记指出，要深化人才发展体制机制改革，破除人才引进、培养、使用、评价、流动、激励等方面的体制机制障碍，实行更加积极、更加开放、更加有效的人才政策，努力聚天下英才而用之。人才是各种要素中最特殊、最敏感和最脆弱的要素，当前全国各级人力资源和社会保障工作的重点，就是畅通人力资源要素有序流动，健全统一规范的人力资源市场体系，主要抓手包括：增加人才流动机会，推动试点地区构建就业友好型发展方式；就业创业全贯通，推动社保事项一网通办、跨省通办；激发人才流动活力，释放流动潜力，推动技能就业、技能成才、技能增收等。

强化区域基础设施互联互通是各个区域之间加强联系的最直接方式。中共二十届四中全会明确提出加快建设交通强国，作出“完善现代化综合交通运输体系”等重要部署。“十五五”时期是推动交通大国向交通强国跨越的关键时期，也是我国推进综合运输通道和沿边沿海通道等跨区域跨流域大通道建设的关键时期。以现代化长江航道2.0版建设为例，要实现基础设施区域间一体化融合目标，促进该航道与全国统一大市场、综合立体交通、沿江产业集群、生态环境保护等互融互促、开放共享；在干支流“硬联通”和规则标准“软联通”的基础上，促进形成干支直达、区域成网、水系连通的国家高等级航道网，助推全国内河高等级航道“一张图”全覆盖，降低全流域物流成本。

推动城市群高质量发展和经济大省改革示范

2026年政府工作报告提出，“支持京津冀、长三角、粤港澳大湾区打造世界级城市群”。“十五五”规划纲要重申这些区域要打造“世界级城市群”，这不仅是对中国区域经济发展实力的肯定，更是立足全球竞争格局、推动高质量发展的战略抉择。从区域协同发展的维度来看，三大城市群经过多年的快速发展， 已初步突破基础设施、公共服务、要素流动等层面的壁垒。雄安新区陆续承接第二批北京非首都功能疏解项目，一体化发展从“物理整合”向“化学反应”迈进；长三角轨道交通基础设施互联互通取得积极成效，科技创新券实现互联互通；粤港澳大湾区“港车北上”“跨境通办”持续突破……这些都为打造世界级城市群奠定了基础。这些城市群也将成为中国联通全球的“桥头堡”，推动中国从“商品输出”向“要素输出”“规则输出”转变。

城市群高质量发展过程中，会逐渐形成一些区域性中心城市，这些城市将成为打造高质量区域发展的重要增长极。区域性中心城市的重要作用在于，在特定地理区域内承担经济、文化、交通、公共服务等核心功能，并具有辐射带动周边地区发展的能力。其功能拓展通常有以下几类：一是枢纽功能强化。‌如襄阳依托区位优势打造综合交通枢纽，通过“南港北铁”布局，提升汉江流域枢纽地位。二是‌产业体系升级。‌如怀化推动新材料、生物医药等新兴产业与传统制造业融合，构建“三基地”（现代制造、绿色农产品、科技创新）。三是生态与文化赋能‌。如连州活化千年古城资源，重修城隍街、打造“画不如楼”文化地标，推动文旅融合成为支柱产业。

对于广东、江苏、浙江等经济大省来说，促进区域联动发展的首要任务是继续发挥“顶梁柱”作用，在“稳”的基础上迸发出“进”的动能。经济大省是稳住中国经济基本盘的“压舱石”和拉动经济增长的“火车头”。2022年7月召开的中共中央政治局会议就提出“经济大省要勇挑大梁”，“十五五”规划纲要更是明确“支持经济大省挑大梁，加强改革攻坚、政策赋能、要素保障，在推进中国式现代化中走在前作示范”，经济大省在中国经济发展中的重要作用不言而喻。因此，经济大省立足自身的经济基础、产业体系和创新资源，通过稳定投资、消费、出口拉动经济增长，保障产业链供应链畅通，将为全国经济增长持续贡献核心增量。

健全跨区域合作机制和增强国内大循环内生动力

深化跨行政区合作，需要健全区域间规划统筹、产业协作、利益共享等机制。我国国土面积十分辽阔，以城市群联动发展为载体，以体制机制协同为保障，有利于增强“区域发展一盘棋”意识，发挥我国区域空间回旋余地大的优势。打破传统的行政区划壁垒，在更大的区域范围内加快推进从传统的招商引资向协同共建产业链转变，有助于构建起优势互补、分工合理、协同共兴的现代化产业体系。区域联动发展行稳致远的制度保障在于健全区域间利益共享机制，探索产业转出地和承接地税收、用地和碳排放指标等利益共享机制，支持流域上下游、资源输出地输入地之间开展利益补偿，因地制宜拓展流域经济合作等模式。

增强国内大循环内生动力，核心在于通过‌新需求引领新供给、新供给创造新需求‌，促进消费和投资、供给和需求良性互动。构建新发展格局的关键在于实现经济循环的畅通无阻，能否实现主要取决于供给和需求两端是否良性互动、合理匹配。一方面，新需求引领新供给是畅通国内大循环的强劲动力。2025年中央经济工作会议提出，“坚持内需主导，建设强大国内市场”。内需由消费和投资构成，随着我国居民消费从生存型向发展型和品质型升级，引领新供给发生深刻调整，这些新需求通过市场机制有效引导生产要素向高效率部门聚集。另一方面，新供给创造新需求是畅通国内大循环的坚实支撑。高质量的新供给可借助科技创新和现代化产业体系建设创造新的需求增长点，改变传统的生产模式与商业形态，加速传统产业向智能化、绿色化转型，激发市场潜在的新需求，为畅通国内大循环筑牢坚实基础。

拓展国内大循环空间，还需要注重推动制造业和服务业融合发展，做强做优现代物流、金融服务、商务服务，促进经济循环各环节畅通衔接。2026年4月初，习近平总书记就服务业发展作出重要指示，要“突出需求牵引、改革攻坚、科技赋能、开放合作，深入实施服务业扩能提质行动，推进生产性服务业向专业化和价值链高端延伸”。面对瞬息万变的国际环境，必须依靠强大国内市场，做到内部可循环，才能增强经济发展韧性。同时，还要深入把握产业演进趋势，坚持既“放得活”又“管得好”，进一步增强政策支持的针对性有效性，为服务业发展营造良好环境。通过坚持做强国内大循环，加快形成强大国内经济循环体系，以国内循环的稳定性对冲国际循环的不确定性，确保我国经济社会和各项改革工作的持续稳定发展。

（本文系暨南大学粤港澳大湾区经济发展研究中心和中央高校基本科研业务费专项资金资助的研究成果）

从人口转移到人的发展：深入推进以人为本的新型城镇化

蔡之兵[中共中央党校（国家行政学院）经济学教研部教授 ]

“十五五”规划纲要明确提出“深入推进以人为本的新型城镇化”，将城镇化战略导向从人口转移向人的发展转变，是基于城镇化发展规律与国情实际作出的科学规划，是坚持以人民为中心发展思想的具体实践。深入分析当前我国推进新型城镇化面临的结构性矛盾与适应性挑战，促进新型城镇化全面践行以人为本的发展理念，有助于为“十五五”时期的城镇化战略实施提供决策参考。

深入推进以人为本的新型城镇化的战略逻辑

新型城镇化的战略转向内涵

深入推进以人为本的新型城镇化是基于城镇化发展规律、中国式现代化本质要求作出的战略抉择。一方面，这是城镇化发展规律的内在要求。从国际经验看，城镇化进程遵循“诺瑟姆S型曲线”的一般规律，当城镇化率达到一定水平后，单纯依靠人口空间转移推动城镇化的边际效益递减，城市发展将面临深层次矛盾。2025年末，我国常住人口城镇化率达到67.89%，城镇化发展规律的内在要求决定了战略导向必须随之调整。另一方面，这是中国式现代化对新型城镇化的本质要求。中国式现代化的内涵特征，决定了新型城镇化必须坚持以人民为中心的价值取向，将人的发展置于城镇化的核心位置，城镇化政策的设计逻辑要从城市扩张的需要转向人的需求，评价标准要从城镇化率的提升转向市民化质量的提升。

“十五五”时期推进新型城镇化的核心战略定位

“十五五”时期是新型城镇化从深入推进走向成熟稳定的重要窗口期，需要统筹处理好三组关系。一是处理好城镇化速度与质量的关系。在城镇化率接近70%的背景下，单纯追求城镇化率提升的空间很有限，政策重心须从增速导向转向提质导向，留出质量提升的政策安排空间，更加突出市民化率、公共服务覆盖率等质量型指标。二是处理好城市发展与城乡融合的关系。新型城镇化不是对乡村的替代，而是与乡村全面振兴形成双轮驱动，推进新型城镇化与乡村振兴有机结合，促进各类要素双向流动，形成城乡融合发展新格局。三是处理好增量扩张与存量更新的关系。随着城市建设用地从增量时代进入存量时代，城市发展模式应从大拆大建转向有机更新，将城市建设的重点从新区开发转向老旧小区改造、城中村整治、历史街区保护、市政管网更新等领域。

从人口转移到人的发展的范式转换逻辑

深入推进以人为本的新型城镇化，核心在于实现从人口转移到人的发展的范式转换，其中包含三个层面的递进逻辑。一是对“人”的重新定义。在传统城镇化模式下，农业转移人口往往被抽象为劳动力或人口红利，其空间流动被视为生产要素的优化配置。以人为本的新型城镇化，则要求将转移人口视为具有完整权利诉求和发展需求的“人”，而不仅是生产要素。二是对“城镇化”的重新理解。城镇化不仅是人口从农村向城市的地理空间转移，更是人的生产方式、生活方式、价值观念和社会关系的系统性转型，需要的不只是落户政策的放宽，更是教育、医疗、住房、社保等公共服务的全覆盖。三是对“发展动力”的重新发现。范式转换并不意味着放弃城镇化对经济增长的驱动作用，而是强调通过提升人的发展能力来激发更可持续的增长动力，意在释放农业转移人口消费潜力，持续提升人力资本水平，为城市经济发展注入新的活力。

推进新型城镇化的阶段特征与深层矛盾

当前，我国城镇化在经历快速扩张后，正面临增速换挡、结构分化、制度滞后等多重挑战，反映出既有模式下人口转移与人的发展之间的深层张力。

城镇化增速放缓与质量提升并存的阶段性特征

2012—2020年，我国城镇化率年均提升约1.3个百分点，“十四五”期间年均增速降至0.8个百分点，“十五五”时期，国家设定2030年常住人口城镇化率为71%，年均提升约0.62个百分点，进一步放缓增速目标。这标志着我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城镇化发展进入以质量提升为主导的新阶段，决定了“十五五”时期的城镇化政策必须从量的增长导向转为质的提升导向。

农业转移人口市民化的结构性滞后

我国城镇化率与市民化率之间仍有较大差距。截至2025年底，全国农民工总量首次超过3亿人，达到30115万人，规模庞大的农民工群体在城镇就业定居，却未能完全享有与户籍人口同等的公共服务和社会福利。症结在于制度供给与人口流动现实之间的错配，且解决这一难题非单一政策可以实现，需要户籍、社保、教育、住房等多领域的系统性改革。

人口流动格局的深刻变迁与治理挑战

我国人口流动格局正在经历历史性变化。农民工跨省流动比例从2010年的51.3%下降至2024年的38.3%，这一“回流省内、聚焦县域”的空间格局变化，对城镇化战略布局产生了深远影响，县域正在成为新型城镇化的重要战略空间，城镇化政策的重心须从聚焦大城市、特大城市转向统筹大中小城市协调发展，特别是要强化县城的综合承载能力和公共服务供给水平。

存量发展阶段的城市治理与发展转型

城市发展进入以存量提质增效为主的阶段，城市更新不再是简单的物理空间改造，而是涉及功能迭代、空间创新、社会重构和制度变革的系统工程。存量发展阶段面临着不同于增量扩张时期的制度性障碍。在增量扩张阶段，城市发展形成了相对成熟的模式和激励机制；而在存量更新阶段，产权关系复杂、利益主体多元、更新成本高昂，传统的规划审批制度和土地管理制度难以有效适应。

深入推进以人为本的新型城镇化的政策进路

“十五五”时期，需在全局规划基础上，针对市民化进程滞后、存量更新瓶颈、流动人口挑战、城乡二元障碍等突出问题，进一步探索具有实效性、协同性和前瞻性的政策配套。

以扩大市民化为核心的制度供给创新

通过制度创新加快农业转移人口市民化进程，使农民工及其随迁家属真正融入城市社会。一是深化户籍制度改革，在全面落实按城市规模放宽落户政策基础上，设立街道或社区公共户口，拓宽稳定就业居住的农业转移人口落户渠道，探索建立全国统一的人口管理制度，逐步实现由常住地登记户口。二是健全常住地提供基本公共服务制度，推动城镇基本公共服务有效覆盖常住人口，缩小城乡区域基本公共服务差距。三是完善农业转移人口的社会保障体系，着力扩大失业、工伤保险覆盖面，建立健全职业伤害保障制度，提高灵活就业人员、农民工、新就业形态人员的参保率。同时，健全进城落户农民农村权益维护政策，保障农民在落户过程中的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。

以存量更新为主导的城市发展模式转型

从根本上转变城市发展理念，不仅要关注“面子”的美化，更要重视“里子”的安全和功能完善。一是以城市更新为核心抓手，稳步实施城镇老旧小区、城中村等改造，加强城市基础设施生命线安全工程建设，提升城镇保障性住房覆盖率，统筹推进居住条件改善和城市功能提升。二是以城市内涵式发展为导向，更加注重基础设施实用功能优化，补齐养老、托育、停车、充电、公共活动场地等设施短板，改善教育、医疗、文体等公共服务供给，推动城市从规模扩张向品质提升转变。三是以土地制度改革为突破口，坚持“严控增量、盘活存量、优化结构、提升效率”导向，加强建设用地总量管控，倒逼土地利用方式从粗放扩张向集约高效转变，破解存量发展的制度瓶颈。四是以智慧化精细化为方向，运用大数据、云计算、物联网等技术手段提升城市运行效率、公共服务质量和风险应对能力，兼顾科学管理与人本关怀，通过网格化治理等方式，将治理对象、流程、责任落到最小单元，使治理更具温度、更加精细。

以人口流动为导向的资源配置机制重塑

紧密结合“投资于物”与“投资于人”，推动地随人走、产随人走、服务资源投放随人走。一是健全与常住人口相匹配的公共资源配置机制，以常住人口而非户籍人口为基本依据，布局和投入教育、医疗、社保等公共资源。二是完善“人地钱”挂钩政策，从配套测算方法和实施机制上进行优化，推动建设用地指标和财政转移支付跟人走，增强流入地公共服务供给能力和城市承载能力。三是强化县域的公共服务承载能力，发展县域特色产业，推动优质医疗资源向县域下沉，完善职业教育产教融合机制，支持县城新建高水平产教融合实训基地，满足群众在家门口就医就学就业需求。

以城乡融合为目标的协同发展格局构建

推进新型城镇化和乡村振兴有机结合，通过城乡之间的要素流动、产业协同和制度衔接，实现城乡共同繁荣。一是以县城为载体构建城乡融合发展枢纽。发挥县城在协调工农城乡关系中的战略支点、关键枢纽和基本单元作用，推动农村人口在县域内实现职业非农化、生活市民化、权益完整化。二是协同推进新型工业化与新型城镇化。引导潜力地区因地制宜发展特色优势产业，完善与发达地区产业对接协调合作机制，推动产业园区提级扩能，提升城镇就业支撑能力和综合承载能力。三是进一步健全城乡融合发展体制机制。完善农业转移人口市民化激励政策，确保农民在进城落户过程中“带资进城、带权进城”，既为城镇化提供动力，也为乡村振兴保留活力。

为区域协调发展提供坚实法治保障

陈兵（南开大学法学院教授）

2026年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称“十五五”规划纲要）出台，对区域协调发展战略进行了深化和拓展，对因时因地制宜、分区分类施策，更好发挥各地的共性和个性优势提出了更高层次的要求。作为战略实施的关键一环，强化法治建设是实现新时代区域高质量发展新要求的重点工作和基本保障。

新时代区域协调发展的战略意蕴及法治需求

区域协调发展是协调发展理念在国土空间维度的重要体现，与创新、协调、绿色、开放、共享发展理念内在贯通、相互支撑，是新发展理念落地的空间前提与运行基础，是推动高质量发展、扎实推进共同富裕、实现中国式现代化的内在要求。中共十八大以来，中共中央不断丰富完善区域协调发展的理念、战略和政策体系，推动我国区域协调发展进入新阶段。中共十八大报告将“促进区域协调发展”作为推进经济结构战略性调整的重点问题。

习近平总书记明确指出，新形势下促进区域协调发展“不能简单要求各地区在经济发展上达到同一水平，而是要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子”。应推动各区域合理利用自身资源禀赋优势，实现优势互补，形成协调联动的城乡区域发展体系。

中共十九大报告将区域协调发展提升至战略高度，在西部、东北、中部、东部四大板块发展格局之外，还将革命老区、边疆地区等特殊区域发展纳入战略实施重点工作，统筹京津冀、长江经济带等城市群发展格局，共同推进区域协调发展。中共二十大报告对促进区域协调发展进行了更为系统性的部署，以区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略四大战略为总体框架，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。

法治是区域协调发展的核心保障和根本支撑，以立法统一引领执法司法环节协调性增强，是落实新时代区域协调发展战略的必然要求。“十五五”时期，党和国家深化区域协调发展战略，立足四大板块、三大城市群、两大流域和特殊类型地区的功能定位，贯彻因时因地制宜、分区分类施策的发展战略，明确增强区域协调性的发展方向，提出以跨区域跨流域大通道为基础、以城市群联动发展为载体、以体制机制协同为保障，着力促进区域联动发展，强调发挥战略叠加效应，并明确了相应机制健全的具体目标。新时代的区域协调发展被赋予了更为丰富的政策内涵，形成了更为系统联动的框架。同时，“十五五”规划纲要明确提出“探索区域协同立法”，标志着区域合作将从政策协议走向规范有力的法治保障阶段。持续推进区域协调发展中各方面工作的法治化，加速构建区域协调发展的法治保障体系，是更好实现新时代高质量协调发展新要求的重点工作。

区域协调发展的法治进程及其挑战

“十四五”时期，我国区域协调发展的立法保障取得了突破性进展。国家层面，2022年修订的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）、2023年修订的《立法法》均明确了省级区域可根据协调发展的需要制定地方性法规，协同立法机制正式写入法律，解决了各地立法探索的合法性问题。地方层面，京津冀、长三角、粤港澳大湾区等多个区域积极开展协同立法，形成了各具特色的地方实践。如京津冀地区通过联席会议、协商沟通、立法规划计划协同等机制，探索“一个文本，三家通过”及同类法规统一修改与同步清理的协同立法模式，10年来三地人大共出台各类协同法规约120部，并制定了国内首个区域协同立法规划，为生态环境保护、科技创新、交通一体化等重点领域的区域协调发展提供了稳定的规则基础。然而，推动区域协调发展是一项长期且艰巨的任务。尽管近年来我国区域协调发展的法治保障取得显著成就，但仍存在一些问题，有待进一步提升法治保障水平，推动区域高质量协调发展。

顶层设计需强化。从整体上来看，当前区域协调发展立法体系的顶层设计较为薄弱，对于协同立法的主体、立法权限与事项范围等问题还不够明确。虽然《立法法》《地方组织法》规定了省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会为区域协同立法主体，但《长江保护法》《黄河保护法》两部流域单行法将流域相关的地方政府规定为协同立法主体，地方实践中也将地方政府作为协同立法主体，主体资格需要进一步明确。进而，不同层级的立法主体存在立法权限差异，若仅限于在各自权限内开展活动，势必导致协同立法范围狭窄，这也是当前区域协调发展的制度成果多集中于特定领域的主要原因。此外，对于区域协同立法的事项范围，国家层面尚未统筹规划，仍依赖地区的探索推进。为实现各领域全面开展区域协调工作，完善顶层制度的法治需求日益紧迫。

协调机制待健全。在组织机构层面，联席会议办公室、重点合作专题组、执法联动工作小组等均为常见的负责具体协调工作的组织。这些组织往往缺乏明确的法律地位，通常被定位为临时性质的工作组，其功能界定模糊，是否有足够的职权来统筹协同工作、化解地方冲突、确保各方遵守协同立法规则有待商榷。在地方立法层面，具体规范不足导致协调机制面临程序规则欠缺和利益协调失衡双重问题。其一，协同立法程序规则和具体操作规范供给不足，各省级人大常委会对地方的立法要求及立法程序亦有差异，导致区域协同立法在审议、表决、生效等层面难以达成同步，实践中立法进程受到拖延，影响协同立法效力。其二，当前协同立法的利益协调机制不成熟。例如，目前执行中的部分区域协同立法条例便存在此类问题，各区域的立法文本虽基本保持一致，却未能充分考虑区域之间不同的治理需求以及区域内部发展不均衡的客观事实，可能因利益失衡而阻碍协同关系的健康发展；一些地区在立法过程中存在自身的利益考量，致使部分立法规定各行其是，难以实现协调发展目标。

实施效能要提升。当前区域协调发展法治保障的落实受到信息流通阻滞及执法司法标准不统一的掣肘。一方面，跨区域信息共享平台建设不足，部分领域缺乏有效的信息共享渠道，现有平台数据信息的全面性、统一性和实时性亦存在短板，影响联合执法效能的充分发挥。另一方面，各地政策法规、标准规范及监管体系不统一，加之联合行动缺乏常态化机制，执法部门在处罚裁量、监管强度上可能存在差异，造成“同案不同罚”现象，影响区域法治公信力。

区域协调发展法治保障的实施优化

强化顶层设计，夯实制度基础

为服务全国统一大市场建设，推动形成更加高效的区域发展新格局，有必要将区域协调发展的内涵、原则、制度制定、实施程序、成效监督等内容纳入法治轨道，在法律层面统一回答区域协同立法中的关键问题，如主体范围、权限范畴、法律效力、立法程序等。

首先，在后续立法中进一步明确协同立法主体。鉴于地方政府在区域行政事务中的一线位置，对区域协调发展的实践问题有更直观的体会与洞见，将其纳入协同立法主体有利于协调发展战略的落实，应当由法律明确其主体资格。

其次，进一步明确立法主体的协同权限。为扩大区域协调的发展空间，实现各领域全面协调发展目标，应当通过立法授权明确下级立法机构在特定事项上的参与权限，破解由不同层级立法机构权限不足产生的制约。

最后，增强央地协同法治，以中央立法明确流域生态保护、数字经济规则制定等协同立法重点事项，为区域法治实践划定范围，以区域实践提供反馈，使中央协同立法的规则设计吸收地方的法治需求。另外，应当考虑进一步研究制定区域协调发展基本法，对区域协调发展给予根本性的法治保障和激励。

强化协调机构，统筹总体工作

组织机构是开展区域协调工作的起点，从实践需求出发，有必要设立地位明确、职能清晰的区域协调机构，以统领区域协调法治工作，稳定区域协调的主体支持。应赋予协调机构统筹区域立法规划、协调地方利益冲突、提供技术支撑与决策建议、监督区域协同立法执行等核心职能，保障其决策权力与权威性。在条件成熟时，应当将协调机构的设置纳入中央层级法律规范中，以统合地方性规定。

健全程序规则，增进利益协调

在立法工作程序上细化立项、磋商、起草、审议等标准化流程，在具体工作程序上进一步明确跨区域及区域内政府部门之间的协同要求、接受、执行及反馈程序，尤其要明确协调的方式、时限、责任分配、问责机制等关键问题，以法律形式规范区域协作流程，减少区域协调实施过程中的推诿。正确认识区域间及区域内的发展差异，秉持平等协商、合理补偿的原则，确保各方平等参与立法论证，并建立切实的利益补偿机制，通过法律制度明确补偿内容、补偿方式、补偿来源、实施机构等，促进区域间及区域内的实质公平，提升区域合作动力。

有序开放数据，加强信息共享

要强化信息平台建设，在现有政务信息平台的基础上促进其深度融合与协同升级，打造一体化信息平台，并整合关键信息增设区域协调板块，实现信息数据在区域层面的优化配置和高效共享。要着力提升数据质量，加快形成统一的口径、格式标准、接口等，促进跨区域、跨部门的数据联通，加强对数据采集、数据标注、数据清洗等重点环节的掌控，集成高质量的数据，确保数据安全及有效性。

统一裁量标准，消除政策壁垒

在全国统一大市场建设的框架下，遵循市场准入制度和公平竞争制度，破除地方保护隐性壁垒，系统梳理并修订或公开废止含有指定交易、市场分割内容的规范性文件和技术标准。加快区域重点领域执法标准的统一与细化，在平台经济、低空经济、人工智能等新兴领域，联合出台统一的监管细则及裁量标准，并借助大数据平台推动区域执法统一案例数据库建设，及时整理、收录并发布典型案例，将行之有效的执法经验转化为清晰、稳定的实践路径。

法治是区域协调发展不可或缺的基础条件。运用法治思维和法治方式解决我国区域发展中存在的地方政策壁垒、区际利益分配不公等问题，在法治轨道上推进区域内充分发展和区域间联动发展，既是服务国家经济高质量发展目标、提升高质量发展韧性和可持续性的重点内容，也是中国式法治现代化建设的应有之义。面向未来更高层次的协调发展需求，须不断完善法治建设，优化法治实践，为区域协调发展提供坚实的法治保障。