7月1日，经国务院批准，北京市对首都功能核心区行政区划作出重大调整：撤销原宣武区、崇文区。原西城区与宣武区合并，成立新的西城区；原东城区与崇文区合并，成立新的东城区。

这场突如其来的“并区”行动，令7月盛夏的北京城犹如遭遇了一场“地震”。激越的社会情绪，很快宣泄成一波波质疑、批评声浪。而这场公共决策与坊间民意的对抗和冲突，本来完全可以避免。

无论如何，在北京乃至中国的城市公共治理史上，发生在皇城根下的这场掺杂着政治目标、经济考量、文化传统、历史情感、利益诉求等诸多因子的复杂纠结，已经注定成为思考如何尊重民意、如何决策民主的一个典型样本。


这里的“并区”静悄悄


错愕、不解、震惊、悲愤……当“四区并两区”的消息通过互联网、广播电视、报纸等传媒扩散开后，似乎任何用词都无法准确形容北京市民的复杂心情。生活在国家首善之都的人们，向来以“关心时事、消息灵通”而自豪，这回却被结结实实地“突然袭击”了。

一夜之间，独具韵味的“崇文”、“宣武”从地图上突然消失，对京城百姓情感和心理的巨大冲击可想而知，尤其是对生于南城、长于南城的崇文、宣武居民而言，更是充满了痛失家园故土和身份归属的失落。一股怀旧、惋惜甚至是怨愤的情绪，很快蔓延开来，又迅速发酵成文化层面的反思和批判。

“东西犹在，文武已失”、“不能崇文宣武，徒留混账东西”……网络上的质问之声此起彼伏。在批评者看来，源于北京两座著名城门的“崇文”、“宣武”，象征着中国古代文治武功的治国理念，是最具老北京特色的地名，这片区域也是京城文化肇始之地，承载着北京城厚重的历史。如今决策者草率地“抛文弃武”，却保留味同嚼蜡的“东城”、“西城”，是不珍惜历史、不尊重文化的焚琴煮鹤之举。

有网上调查表明，高达92.3%的网友要求保留“宣武”、“崇文”，仅有7.6%的网友支持“东城”、“西城”。但在决策已定的情形下，这样的“地名保卫战”已经毫无意义，这样的民意表达也只是徒增伤感而已。

其实，围绕“崇文”、“宣武”所展开的文化争议只是表象，民主程序的缺失才是问题的关键。在《政府信息公开条例》已经实施的当下，对于关涉切身利益的行政区划调整，北京市民事先居然毫不知情。在公众参与、民主决策渐成大势的当下，无论是“四区并两区”的调整方案，还是“崇文”、“宣武”的更名，官方都没有通过民意调查、座谈会、听证会等渠道广泛征询市民意见——哪怕是走走形式的民主姿态都没有。而针对撤销“崇文”、“宣武”两个区名所引发的民意反弹，官方至今也没有给出有说服力的交代和解释……所有这些都意味着，那些捍卫“崇文”、“宣武”的声音，与其说是在倾诉一种惆怅的文化情感，莫如说是在表达一种失落的民主诉求，是对知情权、参与权的呼唤，是对“被命名”、“被决策”的反感，更是对漠视民意、暗箱行政的抗议。

耐人寻味的是，北京市有关官员在接受媒体采访时表示：此次行政区划调整“合时宜、顺民心、有基础”。综合多方消息来源，官方所理解的“民意基础”大致体现在以下方面：自2002年起，陆续有专家学者提出调整行政区划的设想；2009年，北京市政协常委会正式提出调整区划的建议案；“并区”方案事先征求了四个区领导同志的意见，并得到普遍拥护……

显然，在官方所称的“民意基础”里，我们看到的只是少数高官学者的活跃身影，却看不到众多普通百姓的表达空间。专家建议就一定代表民意所向？领导拥护就一定代表百姓赞成？这种“为民做主”、“替民拍板”的决策逻辑，无论如何是可疑的。

的确，行政区划调整是需要高瞻远瞩的“政治活”，也是需要科学智慧的“技术活”，但这并不意味着其话语权只能被领导意志或知识精英所垄断。说到底，民众才是自己家园的真正主人，而政府不过是民众委托的“管家”。家园要合并，要改名，难道只是由“管家”说了算，生活在这片土地上的主人反而不该事先了解情况、表达一下意见吗？

“四区并两区”或许是一项有利民生的善政，“抛文弃武”或许也不乏合理的考量。但即便是一项出发点良好的公共政策，也应当尊重信息公开、公众参与的民主原则，全面、及时披露相关政策信息，允许、鼓励民众进行充分的意见表达。如此，才能形成更加理性平衡的政策方案，才能防止权力专断所导致的决策失误，也才能使公共政策本身更好地被民众所接受和执行。

这些，只是普通的民主政治常识。遗憾的是，北京市此次行政区划调整，却忽略了这些常识，留下的只是一地争议的鸡毛。


被遮蔽的利益冲突


种种迹象表明，北京市此次“四区并两区”的保密工作十分到位，不要说普通百姓事先一无所知，就连政府公务员也大多被蒙在鼓里，虽然“并区”的小道消息两周前已在官员小圈子内流传，但谁也没有想到，转瞬间猜测就变成了事实。有知情者透露，由于“并区”牵涉到一些官员的仕途，曾经遇到阻力，因此决策层决意以快刀斩乱麻的方式一击而成。

或许这是推进改革的无奈之举，但问题是有什么理由“陪绑”百姓的知情权、牺牲公众的参与权呢？事实上，“并区”完成后，官方反复以“职级不变，总数不减”来安抚干部队伍，而升斗小民的情绪安抚，似乎并没得到同样的重视。

同样，此次区划调整的目标，也更多传达着政府的意志和雄心。官方声称，“并区”将带来若干好处：有利于推进区域均衡发展；有利于提高核心区的承载能力和服务水平；有利于加强历史文化名城的整体保护；有利于降低行政成本，提高行政效率……

未来的图景看上去很美，但是，与这些以经济、政绩为导向的宏大叙事相比，百姓更为关心的其实是民生问题的细节描述，是“并区”后将给日常生活带来哪些影响。与情感的受伤、文化的受损相比，更多的与百姓生活息息相关的利益诉求，同样因为缺乏表达的机会，被深深地遮蔽了。

“并区”后，原有的民生工程会不会因官员变动而搁浅？各种证件的更换会不会加重百姓负担？相对贫弱的崇文、宣武居民会不会被动地卷入东城、西城的高消费？房价会不会涨？社会治安会不会恶化……所有这些百姓的焦虑，都需要找到合理的出口。

应当说，对于“并区”后可能涉及的民生问题，北京市有关部门还是通过媒体作出了积极回应，比如承诺，原有政策性住房的配租配售照常进行，婚姻登记照常办理，中招录取不受影响，政府办公地点暂时不变以方便居民办事等等。不过，由于缺乏决策前的信息公开和公众参与，这些“马后炮”式的“事后解释”并不能完全解开民众的困惑。而且，正因为缺乏事先的沟通，在很大程度上降低了民众对政府的信任感。在一些人看来，在质疑四起的情形下，官方所宣示的“事后解释”固然对百姓的焦虑有所安抚，但也不乏为官方决策站台辩护之嫌。

民意之所以需要在公共决策前就被倾听，而不是事后才被顾及，还因为民意本身是多元、复杂的，代表着不同的利益诉求。然而在北京此次“并区”决策中，多元民意和利益冲突，并未正常地得以展现。

有统计表明，新东城区和新西城区成立前，崇文、宣武两区与东城、西城两区相比，前者的财政收入分别只是后者的30%，而人口数却相差无几，在京城流传已久的“东城富、西城贵、破崇文、烂宣武”的说法，就是这种经济实力差距的生动写照。也正因为这些落差，必然滋生复杂的民意和冲突的利益。

在政府部门看来，“四区并两区”后，实力雄厚的东城、西城能够带动相对落后的崇文、宣武，实现教育、医疗等资源的共享。但不要忘了，因行政区划调整而引发的资源重新分配，必须会分化出受益者和受损者群体。因为一个地区的财政蛋糕和民生投入总是有限的，当崇文、宣武居民摇身一变成为新东城、新西城人，开始分享原本属于东城、西城居民的资源时，也就意味着后者付出了利益的牺牲。因而在“并区”这件事上，直接承受其后果的老四区居民，决不是如官方那般只是单纯的乐观，而是必然有人欢喜有人愁。

比如，“并区”的消息刚刚传出，崇文、宣武的一些热点地段房价就应声上涨了10%。对持房待沽的炒房客而言，这无疑是天大的利好，但对那些拿着血汗钱又急欲改善住房的居民而言，却是令人心酸的灾难。

再比如，崇文、宣武的重点小学、中学等优质教育资源数量稀缺，远远不能与东城、西城相比。这就不难理解，“并区”后，崇文、宣武居民莫不为择校难度大大降低而欢呼雀跃，而东城、西城居民却为丧失了部分择校优势而颇为不快。

在一些推崇公众参与的国家，如此巨大的利益调整必须经过当地居民的广泛讨论才能推行。很显然，与此次决策最有关联的利益群体——老四区居民，在这次“并区”行动中都因表达渠道的淤塞而难闻其声。被遮蔽的利益冲突，不会因为民意的失语而自动消解，恰恰相反，它们或将演变成争夺区域资源、影响居民和谐的隐患。而这，才是真正值得忧虑的。


民主才是好“东西”


其实，北京此次“四区并两区”，只是近期波澜壮阔的行政区划调整大潮的一个缩影。去年以来，深圳、厦门特区分别扩至全市，上海南汇并入浦东新区，天津撤三区并为滨海新区，重庆设中国内陆惟一国家级新区……诸如此类的区划调整已呈井喷之势。

与北京相似，在各地“扩区”、“并区”的大手笔中，大肆渲染的是经济腾飞、全面振兴之类的宏大愿景，却鲜见市民听证、公众参与等民主细节。然而，缺乏决策民主所带来的后果，其实殷鉴不远。

2005年，广州市撤销东山区、芳村区，设立南沙区、萝岗区。虽然事后证明这是一次成功的行政区划调整，但在长达一年的酝酿过程中，调整方案始终未能公开，甚至以“社会稳定”为由，要求参与论证的专家与政府签订保密协议，因而引发了强烈的社会批评。

更典型的一例发生在安徽，1987年，尽管社会各界强烈反对，有关方面还是强行调整了黄山市和徽州地区的行政区划，代表着古徽州文化遗产的徽州之名被彻底抛弃。此后20多年来，从人大代表、政协委员到专家学者、普通百姓，“可惜从此无徽州”的悲叹从未断绝，批评决策专断、要求尊重民意、呼吁纠正失误的声浪更是绵延至今。

或许，海峡对岸的做法能给我们提供有益的启示。近期，台湾也推行了“五都合并”的行政区划调整，为此经历了听证、辩论等诸多流程。以去年6月举行的市县升格改制审查会议为例，据香港《大公报》报道：“从早上8点半展开长达12小时马拉松式审查，当天要完成11县市7件改制案审查。审查小组委员共25人，包括机关代表10人，各领域学者15人。”

在民主意识、公民意识勃兴的年代，尽管一些地区调整行政区划时并未主动敞开民意的大门，但并不能阻挡民众自发参与的民主热情。在互联网上的一些论坛，有关行政区划调整的热帖、博文不断，一些网民更是拟制了民间版调整方案在网上公开讨论，并主动提交给政府部门作参考。

在北京这个盛产“出租车司机政治家”的城市，无论是对此次“并区”决策不透明的批评，还是对“东西犹在，文武已失”的质疑，其实都充分展示了民主的激情和民意的力量。或许这样的民间努力已经不足以改变既定的决策，但正如一位北京网民所言：“我们需要站出来向政府表达自己的意见和想法，不论我们的做法能否得到想要的结果，它都是有意义的，因为这代表了市民意识和民主意识的启蒙和进步。”换个角度，或许我们可以这样说，地理意义上的“东西犹在，文武已失”并不是最可悲的，一个社会的公民丧失参与公共事务的“文武”精神，自甘于任凭权力摆布的“东西”生活，才是真正的悲剧。

对于北京市政府部门而言，来自坊间的批评、质疑声浪或许十分刺耳，但这恰恰体现了北京市民合格的民主意识和公民素质。对此，执政者没有任何理由惧怕、厌恶或回避，而是应当加以珍惜、爱护和利用，将其转化为改善决策质量、推进民主政治的宝贵资源。

有消息表明，包括北京在内的许多地区，新一轮的行政区划调整已在酝酿之中。面对遗留至今的教训，面对曾经喧哗的争议，各地政府推行行政区划改革时，理当认真考虑如何尊重民意、如何决策民主等大课题。如此，无论是决策方案还是政府权威，都会因民意的广泛认同和支持，显得更有公信力、执行力。而那些暗箱操作、替民做主的惯性做法，亦当永远地退出历史舞台。借用一句古老的谚语：往者不可谏，来者犹可追。