吓人的2000万和宜人的20年


中国到底能养活多少人？这个问题前些年引起过很大的争论但无定论。其实，别说中国，北京能“装”多少人，也是一笔糊涂账。翻看北京历年的数据会发现，北京人口规模预测的历史是“不准”的历史，北京的人口控制规模已经走入了一个“屡设屡破”的循环。

1983年，中共中央、国务院《关于对〈北京市城市建设总体规划方案〉的批复》指出，要“坚决把北京市到2000年的人口规模控制在1000万人左右。”仅仅3年后，北京市总人口已达1000万；1993年批复通过的《北京城市总体规划方案(1991-2010)》要求，2010年北京市常住人口控制在1250万左右，事实是，以统计结果“不完全”著称的2000年第五次全国人口普查结果显示，北京市常住人口已达1382万人；2005年初国务院批复的《北京城市总体规划(2004-2020)》明确指出，2020年北京的总人口规模要控制在1800万，但北京市统计局发布的数据显示，截至2009年末，北京市常住人口为1755万人。尽管这一数字比北京市人大常委会“合理调控城市人口规模”专题调研组所公布的1972万人少200多万，尽管2008年奥运会前摸底排查时北京的流动人口已经超过850万（加上户籍人口，当时北京的常住人口实际已经超过2100万），但不管按什么渠道的统计结果，《北京城市总体规划(2004-2020)》所确定的2020年北京常住人口控制在1800万的目标已是“明日黄花”。

但应该看到，这2000万人口不仅没使北京的社会经济发展出现根本性的问题以及某些人危言耸听的“生态灾难”，相反，北京的社会经济发展水平已经大大高于提出人口控制目标和最大人口容量时的水平，人居环境改善，居民物质和精神生活需求得到满足，有例可证：中国社会科学院编著的《2010年中国城市竞争力蓝皮书：中国城市竞争力报告》中，在生活环境竞争力方面，北京以绝对优势超过上海和香港，排名第一。当然，我们不否认，如果只比较资源环境方面的因素，北京的宜居水平横向来看有待提高，但没人能否认纵向来看北京的宜居水平显著提高。而且，北京确定建设宜居城市的目标是在政府有比较清楚的管制目标、比较有力的管制手段的情况下，是在北京房价高、生活成本较高情况下，是在这20年来北京人口仍然显著超过规划增长且势头并未减弱的情况下提出的。


人口承载力研究必要性与人口承载力的影响因素


面对北京实际人口数量屡屡突破其控制目标，突破所谓承载极限，但其发展并没有停滞的现实，很多学者认为，既往人口承载力研究有意无意地低估了技术、制度创新和管理手段进步对人口承载力的动态影响，因此意义不大甚至基本思路都有问题。那么，人口承载力是否有其研究的必要性？其决定性因素到底是什么？对政策制定有何影响？

区域人口承载力通常是指某个区域在维持正常的经济社会发展的情况下的最大人口数量。人口作为一国或地区社会经济发展的重要因素，其数量、结构、分布制约着一个国家或区域的发展。目前，人口数量增长过快已非我国主要的人口问题，但人口数量的存量带来的问题和人口结构、分布方面的问题不得不引起人们的关注。许多研究都认为，人口分布的不均衡使得我国发展效率不高、基本公共服务均等化困难。显然，人口的数量、结构、分布等都是需要调控的。只有这样，才能保证人口这一发展要素与经济社会发展相适应，才能从根本上保证公共服务均等化的实现。而人口合理分布是以区域人口承载力为基础的，因此从理论角度而言研究人口承载力是必要的。中共十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中明文：“要构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局，逐步实现不同区域基本公共服务均等化”。这在一定程度上表明，形成合理的区域经济格局即是资源和要素在空间上得到优化配置。而“大城市要加强和改进人口管理，中小城市和小城镇要根据实际放宽外来人口落户条件。合理确定城市开发边界，提高建成区人口密度”则更具体地说明人口承载力是重要的城市发展规划依据，对大城市并非一味减人，而要充分考虑与经济社会发展相适应的人口规模，需要的地方（如建成区）还应该提高人口密度。显然，理论和实践需要都说明人口承载力研究不可或缺。然而，根据人口承载力研究所设定的人口规划目标“屡设屡破”，究其原因，主要在于对人口承载力的影响因素出现了误判。

既有研究都是基于自然地理（包括气候、区位、交通、地形起伏度等）、资源环境、经济就业以及社会政治（包括宗教等）等多方面因素来测算人口承载力，一般是按照生态学上的最小限制因子，即俗称的“短板”来进行的。对北京来讲这一短板非常明显，就是有钱也难以买到的水资源。既往人口控制目标正是考虑水资源这一短板而设定的（2020年北京可供水资源为54.2亿立方米，根据联合国教科文组织所确定的人均水资源量300立方米/年是现代小康社会生活和生产的基本标准，按此标准，确定了北京人口承载力为1800万人左右）。但自然地理、资源环境、经济就业等因素能否等量齐观呢？不能。我们认为：只有以就业为主的经济因素才是人口承载力的直接影响因素，是决定性因素，资源环境等只是构成以就业为主的经济因素的要素之一，是间接影响因素。另外，某些区域的人口承载力还会受到社会政治因素的影响（如某些少数民族聚居地），但并非普遍。

这个有别于传统认知的判断可以系统表述如下：资源环境与劳动力、资本一样，是经济发展的要素之一，一个地方的经济规模及产业结构如何，是劳动力、资本以及资源环境等方面的要素成本决定的，这些因素作用于经济系统，通过影响经济规模和产业结构来间接影响人口承载力。因此，真正直接决定人口承载力的，是区域的经济因素（包括经济规模、产业结构及相关就业容量等），尤其是经济规模和就业结构所决定的经济发展和就业状况。经济规模越大，需要的劳动力越多，则对人口承载力的影响毋庸置疑；不同的产业结构，吸纳劳动力的能力有霄壤之别。通常来说，第一产业表现为一种剩余劳动力“蓄水池”作用，虽然表面上看能吸纳大量劳动力，但实际上有效吸纳能力有限；第二、三产业是吸纳劳动力的主要产业，且当第二产业发展到一定阶段后，必然带动第三产业的发展，从而创造出大量就业机会。即在同样的经济规模下（即同样的GDP），第二、三产业尤其是三产比例越高，则某区域的人口承载力越大。由此可见，人口承载力并不是不变的，当诸如影响经济发展与就业状况的因素发生改变时，必然引起人口承载力的变化。因此，只要经济发展及就业状况支持，沙漠中也可以发展出百万人口以上且欣欣向荣的城市，美国的拉斯维加斯和阿拉伯联合酋长国的迪拜都是例子。如果资源环境等因素制约了区域的经济系统发展，政府可通过成本——收益的比较，决定是否采取政策措施对资源进行开发或对环境进行改善，从而改变区域人口承载力。美国的拉斯维加斯为解决水资源的限制在成本-收益比较下采用调水措施。同样，以色列大力发展节水农业，也从另一个角度突破了水资源的限制。这从某种意义上表明，只要经济系统发展，资源环境对人口承载力的限制作用是可以解决的。

这个结论不仅可以解释以人口承载力为依据所确定的人口规划目标屡设屡破的原因，还可以解释农业时代人口分布与水资源状况等高度相关的事实。在农业时代（目前许多欠发达国家或地区仍然处于这个时代），表面上来看是自然地理、资源环境等决定了人口承载力，但其实直接影响人口承载力的，还是经济规模和产业结构等经济因素。只不过农业时代的支柱产业——农业——高度受制于气温、水资源、地形等自然地理条件，所以就显得好像是自然地理、资源环境等决定了人口承载力。随着技术进步和经济社会发展，不仅水资源在农业时代的刚性约束随着水库、调水等水利工程建设以及贸易导致的虚拟水转移而被越来越多地弱化，而且后工业时代的产业结构受自然条件的约束也显著减小，经济发展及就业状况对人口迁移意愿和人口承载力及区域间人口分布状况的影响日益凸显，自然条件与人口承载力及分布之间的关联越来越间接；而且目前由于福利社会和福利国家成为社会发展的一种主流，公共服务在人们日常生活中的角色越来越重要，使得公共服务状况也成为影响人口迁移和分布的重要因素。不过，公共服务主要依靠财政资金支持这个特点决定了公共服务状况与经济发展和就业状况高度相关。这进一步印证了区域人口承载力的决定因素归根结底是以就业状况为主的经济因素而非其他因素。


区域人口承载力与发展方式的选择


既然人口承载力的决定因素是以就业为主的经济因素，经济规模和产业结构决定了区域的就业状况，那么经济规模和产业结构由谁决定？分析发现，经济规模和产业结构所决定的就业状况在一定程度上是与区域发展方式密切相关的。

依据人口与经济系统关系，可将区域发展方式分为“消费偏好型”和“生产偏好型”，两种不同的发展方式具有不同的人口状态。区域选择不同的发展方式，必然有不同的人口承载力。“消费偏好型”发展区域，人口系统的福利是主导性目标，经济系统的收益是以消费的增加为主要动力的，而消费的增加则依赖于人——必须有更多的常住人口，才可能带来更多的消费，才可能使地方政府征到更多的税，即以消费环节为主的税收特征对政府吸引人口迁入该区构成了良好的正向激励。这种方式体现了对作为消费者的人口的高度重视。在整个经济发展循环中，政府是经济活动规则的制定者、就业政策的促进者、人口和社会福利的推动者，同时也是一个有独立利益诉求的主体。以就业为主的经济因素成为吸引人口积聚的决定性因素，地方政府必须通过若干重要环节的作为强化这种经济因素的影响。换言之，在人口和经济发展的良性循环中消费是人口系统福利增加的标志，也是刺激经济系统收益增加的作用点，就业则是经济系统收益向人口系统福利转移的关键因素。但由于单纯的市场行为是很难实现经济系统福利向人口系统充分转移的，企业改进技术和提高生产效率的努力有减少对劳动力使用的倾向，而劳动工资水平的提高则需要通过非市场因素的干预，即在实现良性循环中，地方政府的作为空间是比较大的。而“生产偏好型”发展区域，地区税收更偏重生产环节，由此构成了政府强调生产而非消费的发展特性，政府更看重企业和能带来投资的“富人”，其次是作为劳动者的人，而并不笼统欢迎作为消费者的人——所谓“要人手不要人口”。

如前所述，人口承载力受以就业为主的经济因素的制约。如果不同区域在“生产偏好型”和“消费偏好型”发展方式之间作出不同选择，则将会有不同的经济规模和经济结构，也就决定了不同的就业状况，因此区域的人口承载力必将不同，随之将有不同的人口分布。因此，人口能否合理分布或者说人口承载力关键取决于区域对发展方式的选择。


基于人口承载力影响分析的区域人口调控思路


综上所述，自然地理角度的资源环境承载力是无法解释北京市常住人口已超过人口承载力却没有产生任何危机这一事实的。如果按照现有的“城市人口承载力极限”研究，为对人口规模进行调控而制定严格的人口控制政策显然是不合时宜的。事实上，对类似于北京这样的城市而言，其不可承受之重，并非膨胀的人口，而是错误的城市发展方式。北京人口增长近年远超规划的主要原因，既不是人口管理做得不好，也不是城市规划做得不好，而在于实现城市规划及人口目标所依据的条件——按正确的城市发展方式发展经济，现实中没有得到有力的执行。这其实也是当前包括上海、广州、武汉在内的许多区域性中心城市共同存在的问题。由于人口承载力上限关键在于区域发展方式所决定的经济规模和经济结构，尤其是就业状况，并不是自然地理角度的资源环境，这就为调控区域人口规模提供了全新的思路：从影响人口承载力的经济因素入手，对产业和就业结构等经济因素的调整才能够真正调控区域人口规模并在调控中兼顾基本公共服务均等化目标。正确的管理手段是通过宏观的产业调整，控制微观企业及控制就业。具体而言，从宏观层面，可制订与区域定位相关联的产业支持和限制政策，通过产业结构调整，调控人口规模和质量。区域在功能准确定位的基础上，确定应该支持发展和限制的产业，采取具体的手段调整产业结构，才能达调控人口总量，引导人口有序流动的目的。通过选择产业来间接选择人口，使区域人口的规模、质量和结构与之匹配和优化。从微观层面，通过选择企业来调控区域人口，依据区域定位建立企业准入制度。从根本上来说，企业准入是落实区域定位的根本保障。目前由于北京及多数中心城市以“生产偏好型”发展城市，决定了地方政府在引进产业时，往往注重的是企业所带动的就业以及企业所提供的税收，加之GDP是政绩考核的主要指标，区域对企业基本是照单全收，并未考虑企业是否切合区域定位，并无企业准入制度，企业增加，就业增加，由此区域人口承载力提高。因此，人口超过承载力及调控重要的不在事后的人口管理，而应在企业准入造成的源头性人口需求，人口管理是无力矫正经济因素所带来的问题的。因而，约束就业增长应是当前控制人口增量的重心，按区域定位对企业准入制定规则，“约束数量，提高质量”，是控制就业增长及提升区域发展品质最有力的途径。

综合而言，面对人口压力，面对区域人口承载力不断的突破，应转变对人口承载力的传统认识，从经济因素入手，这才是解决人口压力的正确方向，而不是动辄就“限制人口”。在市场经济条件下，任何一个区域如果试图以行政手段阻止人口的增长或把人口控制在某一预期的数量以下，都是不可能的，除非倒退到计划经济的时代。任何一区域不可能搞出一个“隔离墙”的，不可能光凭行政手段来完全堵住人口的正常流动。更何况，一个迈向现代化的大国，公民的自由迁徙要看国家的利益安排布局，而不能看威权管制。人口压力的解决，只能靠经济手段、市场机制形成经济上的“隔离墙”，区域经济、社会发展自然会对人口的增减、出入产生调控作用，对人口从数量、质量和结构上进行优化调控，应在对区域准确定位的基础上，更多依靠市场的力量。一言以蔽之，人口压力的解决，人口调控目标的实现，应更多通过市场间接地实现，最终，在区域进行合理功能定位的基础上，形成“政府调控产业，市场选择岗位，个人决定去留”的人口间接调控机制。