我国公务员绩效考评的历史十分悠久，始于秦汉，完善于唐宋，延续于明清，曾经为维护中央集权的封建国家统治立下了汗马功劳。随着近年来《中华人民共和国公务员法》和《公务员考核规定（试行）》的颁布施行以及公务员绩效考核相关辅助条例的相继出台，我国公务员考核工作逐步走上了制度化的轨道。近日，中共中央组织部印发《关于改进推动高质量发展的政绩考核的通知》，强调进一步提高政务服务水平，这对完善公务员的考核评价体系提出了新的要求。

从目标管理评价法说起

一般意义上绩效管理的目标是充分开发和利用每个成员的资源来提高组织绩效，从而达到改善组织的目的。现代公务员绩效考评是指国家行政机关根据法定权限对公务员的工作表现和工作实绩、能力、态度等进行考察和评价的活动，并根据这种评价为公务员的奖惩、培训及晋级增资等提供科学依据。其效能的实现离不开一套行之有效的管理制度的构建，这就不得不提到目标管理评价法。

目标管理源于美国管理学家彼得•德鲁克。他在1954年出版的《管理的实践》一书中首先提出了目标管理和自我控制的主张，认为组织的目的和任务必须转化为目标。如果组织无总目标以及用与总目标相一致的分目标来指导组织内成员的生产和管理活动，则组织规模越大，人员越多，发生内耗和浪费的可能性越大。概括说，目标管理就是让组织的管理人员和员工亲自参加工作目标的制订，在工作中实行“自我控制”，并努力完成工作目标的一种管理制度。目标管理评价法体现了现代管理的哲学思想，把是否达到了由员工和管理者共同制定的绩效目标作为绩效考评依据。

美国联邦政府从1993年到21世纪初先后进行的两次重大公务员制度改革，开始对公务员实施目标管理评价法。尤其在1993—2000年的“重塑联邦政府”运动期间，推出了被称为“重塑人力资源管理”的公务员制度改革。联邦政府重塑人力资源管理的做法，既是为了解决传统公务员制度中存在的种种问题，也是为了实现制度变革与发展的愿景，即形成一种“既以功绩制和公正为基础、又能够适应目前的管理需要和面向未来的公务员制度”。这项改革确立了四项指导原则：一是由过程或程序导向转变为结果导向，赋予联邦政府各行政机构以及管理者对结果负责的职责，结果又与本机构的使命及目标相联系；二是由集中管理转变为授权管理，按照放权或授权原则，联邦政府公务员管理机构通过向各行政机构授权，“使行政机构和管理者拥有他们自己的人力资源管理的实施制度”；三是由刚性管理转变为弹性管理，即在简化规则的基础上使联邦政府行政机构及管理者在适用人事规则时具有适度的弹性或灵活性；四是由服从性管理转变为激励性管理，以体现组织使命及目标的成果作为评判人力资源管理价值的准则，驱使被管理者主动追求贡献于组织使命及目标的工作成果。

实现目标管理评价法的基本环节

为顺应改革发展形势和服务型政府建设的要求，我国也探索导入了目标管理的方法对公务员进行管理和考核。最早对公务员实施目标管理评价法的是辽宁省。目标管理评价法也是管理者与下级公务员之间双向互动的管理过程，用可以观察和衡量的工作结果作为考评公务员工作绩效的标准，从而使公务员个人的努力目标与组织目标保持一致，减少管理者将精力放到与组织目标无关的工作上的可能性，实践中可包含三个基本环节。

一是确定组织的绩效目标。确定绩效考评期内的绩效目标首先是由组织的高层管理者确定组织的绩效目标，明确组织整体的发展方向，提出组织发展的中长期的战略目标以及短期的工作目标。

二是确定部门和个人的绩效目标。在组织的总体绩效目标确定的情况下，需要对组织目标进行逐级分解。先把组织目标分解为各个部门的绩效目标，然后把每个部门的目标分解为部门内每名公务员个人的绩效目标，这些公务员个人的绩效目标就是对公务员进行绩效考评的指标。在制定绩效考评目标时，应注意绩效目标的具体性和客观性。绩效目标的数量不宜过多；绩效目标应做到可量化和可测量，且长期目标与短期目标并存；设立绩效目标的同时，还应确定达到目标的具体实施程序和时间计划表。

三是绩效目标的实施控制。在绩效目标的实施过程中，管理者需要提供客观绩效信息的反馈，观察和控制公务员完成个人绩效目标的进展程度，并根据绩效目标完成程度指导公务员的工作行为；在必要时修正公务员的个人绩效目标；在一个绩效考评周期结束后，要利用专门的时间对绩效目标进行分析和评估，等等。

创新公务员绩效考评工具：平衡记分卡

政府等公共部门尽管在性质及功能上不同于企业，但在组织内部的管理中与企业存在许多相通之处，如追求管理绩效、优化配置资源、激励工作行为等。由于企业处于竞争性的市场环境之中，其管理绩效和组织活力一般强于公共部门，因此企业人力资源管理中的一些先进的方法及工具，可以被公共部门借鉴和仿效。如许多世界知名组织都在使用的平衡计分卡在实践中证明了其有效性。这种既关注过程考核又关注结果考核、既关注财务指标又关注非财务指标的创新工具，在世界各国对公务员绩效管理制度实施改革的进程中开始得到广泛应用。

从世界范围来看，1996年，美国夏洛特市率先在公共部门和非营利组织中引入平衡记分卡，通过开发设计不同组织层级的平衡记分卡指标，实现绩效管理与财务预算挂钩，使公共服务水平得到实实在在的提高，获得市民的广泛赞誉。瑞典的赫尔辛堡市政府在1999年开始应用平衡记分卡进行绩效管理，致力于改革政府管理观念，将政府服务向市场化靠拢，使其不但成为瑞典最具吸引力的地区，更为所在地区的每个居民提供了终生满意的服务。澳大利亚的一些地区于2000年年初在其军事基地实践平衡记分卡绩效系统获得了褒奖，实现其绩效管理的适用价值。平衡记分卡在我国公共部门也有不少成功应用的案例，比如中共青岛市直机关工委和黑龙江省海林市政府在公共服务工程中对该方法的运用，实现了各项政策措施的高效落实，具有绩效管理、监督和考评的工具价值。

平衡记分卡不仅是一种考核工具，也是组织战略管理系统的重要基础，并构成组织管理体制革新的重要基石。平衡记分卡通过诠释组织的使命、愿景和战略，并将之转变为具体的目标和评价指标，实现战略与绩效的有机结合，使组织一方面能够了解财务结果，另一方面又能监督促使组织增强能力和未来潜力的无形资产等方面的进展。

以组织战略为导向

平衡记分卡要求组织始终把战略置于其变化和管理过程中的核心地位。通过清楚地定义战略、始终如一地进行组织沟通，并将其与变化驱动因素联系起来，使财务、客户、内部流程和学习与成长四个维度互动互联，浑然一体，从而约束每一项具体工作按组织战略发展的方向产生绩效，使组织整合起来的绩效最大化，并符合组织发展的需要。

四个角度观察组织

平衡计分卡通过财务、客户、内部业务流程、学习与发展四个观察组织的角度，以系统地对组织业绩进行评价。财务角度的目标是解决“我们怎样满足组织的所有者”这一类问题，组织必须将控制成本作为组织经营的直接目的。而组织要实现最终财务目标，则首先要关注客户面，尽其所能地运用各项战略来了解客户、服务客户、满足客户，因此，客户角度的管理目标是解决“客户如何看待我们”这一类问题。要实现财务效益，吸引和保持顾客，组织最终还必须“修炼内功”，必须依靠内部的程序、决策和行为，内部业务流程的管理目标是解决“我们必须擅长什么”这一类问题。此外，平衡记分卡所强调的投资重点是未来的投资项目，这就要求组织对管理人员和员工不断进行新技术、新知识的培训学习，建立有效的信息系统，设立良好的激励机制，学习与发展的管理目标是解决“我们能够继续提高并创造价值吗”这一类问题。财务、客户、内部业务流程、学习与发展这四个角度具有因果关系，在逻辑上紧密相承。比如，某组织希望提高财务方面资本回报率的水平，这一目标的实现有赖于客户满意度的提高，即需要客户购买次数以及增加客户的购买量，这就需要研究如何才能使客户更加青睐组织的产品。而客户偏好分析结果可能会显示，客户重视按时交货，于是按时交货将被记入平衡记分卡的客户方面。此时，需要明确什么样的内部业务流程才能提高按时交货率，这需要依赖于缩短经营周期和提高内部流程的质量，那么这两个方面将被记入平衡记分卡的内部业务流程方面，而组织要提高内部流程的质量以及缩短周期，就需要培训员工，提高他们的能力，于是这个目标就依靠学习和成长指标来实现。这样，一条因果关系链就贯穿了平衡计分卡的四个方面了。

（中共辽宁省委党校决策咨询部）