我国自然灾害类型多样,近年来,水旱灾害、地震灾害、地质灾害、气象灾害、海洋灾害、森林和草原火灾等自然灾害频发,造成极大的经济损失。在全球气候变化和城镇化的背景下,我国非常态重特大灾害和多灾种灾害形势严峻,在灾害管理方面存在薄弱环节。这就需要加快推进自然灾害综合防治体系建设,构建覆盖灾害管理全周期的灾害风险管理模式,实现从传统的单一管理转向协同治理、从部门管理转向合作治理、从局部管理转向多方联动的变革转型,坚持以防为主、防抗救相结合,坚持常态救灾和非常态救灾相统一,强化综合减灾,提高抵御自然灾害的综合防范能力和综合减灾能力。

自然灾害防治存在的主要问题

自然灾害应急管理机制不完善。自然灾害应急管理法律法规尚未形成完整的体系,防灾减灾法律法规配套条例、文件缺失,现有涉灾法规多按灾种分立,缺乏有效衔接。自然灾害应急管理责任制不健全,责任落实不到位。部门之间职责不清,存在职责交叉、相互推诿等现象及管理松散、组织程度不高、统筹协调力度不大等问题。城市风险高和农村设防能力低的状况没有得到根本改变,社会力量参与防灾减灾救灾机制不完善。

灾害防御能力和应急处置能力较弱。自然灾害风险防治基础设施建设技术落后,部分地区应急专业人才薄弱,抢险队伍流动性大,基层物资仓库建设以及抢险物资储备缺口较大,难以满足重大、极端灾害抢险救灾任务。应急预案衔接不够,与实际操作脱节,缺乏实战或演练的检验。预防和救援能力不足,基层防灾抗灾基础薄弱。

灾害监测预警系统缺乏。监测预警手段落后,预警能力较弱,特别是近年来造成重大人员伤亡的地质灾害大部分发生在已知隐患点,却比原来预估的危害更大。农村和偏远地区的预警信息服务滞后,紧急避难场所建设不足,救灾现场应急通信、医疗设备缺乏,交通运输系统不健全等。缺乏完善的灾害预警机制和常态化的风险防控制度,对灾害评估不足,缺乏科学的评估方法与途径,灾害预警信息发布不顺畅。

灾害应急管理物资保障力度不够。社区普遍缺乏自然灾害应急设备,在集中储备模式下,救灾物资储备基地与社区存在一定的距离,当自然灾害发生后,因道路受阻或灾区交通不便等原因,急需的救灾物资往往不能有效输送到社区,导致储备的救灾物资在关键时刻不能发挥作用。一些城市救灾物资储备品种、数量有限,储备方式单一,或储备地点条件简陋、布局不合理,造成物资的过度损耗等。救灾物资储备更新、轮换、补偿制度等还不够健全,直接影响自然灾害救援的时效性。

全社会共同参与防灾减灾的公共安全格局尚未形成。社会力量救援尚未得到充分发挥,社区层级缺乏立体化的专业救援队伍,缺少能熟练操作救援设备的专业技术人才,社区在自然灾害应急管理工作中很难实现危机的综合处置。专职救援队伍规模不够,兼职队伍装备配备不足,队员缺乏专业训练,具备专业救援能力的志愿者有限。社区民众对自然灾害不够敏感,普遍缺乏应对自然灾害的常识和技能。

自然灾害防治的重点任务

新时代自然灾害防治应注重补短板、强弱项、填缺位,完善自然灾害防治体制机制,加强灾害应急管理体系建设,完善灾害预警系统,提升灾害风险管理效率。坚持生态优先,建立人与自然和谐相处的关系,正确处理防灾减灾救灾和经济社会发展的关系。加大综合协调力度,实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变,从应对单一灾种向综合减灾转变,从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。着力防范化解重大风险,以最大程度地减少人员伤亡和财产损失。

建立健全自然灾害防治风险评估制度、群测群防和协作联动机制、受灾保险机制、灾后重建机制等。推动自然灾害防治能力建设,增强群众防灾减灾意识,提高全社会避险、自救等能力。坚持改革创新,推进自然灾害防治体系和防治能力现代化。围绕“全灾种、大应急”救援处置需要,提升应急救援队伍装备配备水平,加快重点技术装备研发,不断提高新技术新装备运用水平。针对关键领域和薄弱环节,推动一系列防灾减灾工程建设,例如森林、草原、河湖、湿地、荒漠、海洋生态系统功能修复,防汛抗旱水利工程的提升,海岸带的保护修复,地质灾害区民众的避险搬迁等。

加强自然灾害防治的对策

加强自然灾害防治,需深化防灾减灾救灾体制机制改革,加快推进综合灾害治理体系和治理能力现代化。强调政府、企业、社区、公众协调互动,实现安全设防、救灾救济、应急响应、风险转移的结构综合和备灾、应急、恢复、重建的功能综合,优化综合风险管理模式。

实行防灾减灾救灾周期闭环管理。开展灾害风险防范和高效救灾相结合的防灾减灾救灾周期闭环管理协调体系化建设,建立风险闭环管控机制,实现灾害从静态隐患管理向动态风险管控的转变。推行自然灾害风险协同管理模式,覆盖灾害风险管理全周期,以域内国家政府为主导,吸引多元主体参与。由传统的风险应急管理转向韧性治理,更加注重综合减灾,发挥好各级应急管理机构的综合协调作用,整合优化应急力量和资源,加强灾害统筹,综合防范处置各类风险,实施灾害“除险安居”工程,确保灾害隐患得到有效治理,减少风险传导和次生灾害。

推进全维联动的灾害应急管理。明确职能部门职责,合并职能相近的部门,厘清应急管理部门与气象、水利、城建等部门的权责和支撑关系,提升各职能部门灾害应急管理效率。覆盖防灾、减灾、抗灾全维度灾害风险管理,推进全维减灾应急组织机构扁平化和人员专业化,建立更加高效的全维减灾行动协调机制。提高不同职能部门之间的协作沟通能力,压实各方责任,加强风险研判和应对准备。要进一步发挥防汛抗旱、抗震救灾、森林和草原防灭火指挥部等议事协调机构的职能,加强成员单位间的统筹协调、分工协作。激发社会组织、基层自治组织、城乡居民群众等各类社会主体参与防灾减灾的积极性。

加快灾害防治信息化建设。建立灾害监测预警机制和灾害防治大数据平台,完善灾害智能化监测预警系统,实现灾害实时在线智能化监控,开发以灾害等级预报系统、灾害实时预警系统、灾害专业监测系统为核心的灾害风险管控系统。建设信息综合与共享平台,为应急救援提供技术支持和信息保障。完善应急管理部门统筹、相关部门参加的会商研判机制,实现早发现、早研判、早报告、早处置、早解决。提高灾害监测精细化精准化水平。各地应急管理部门要加强监测预警统筹,强化与气象、水利、自然资源、林草等部门的沟通协调,完善监测预警信息共享机制,及时组织会商研判,提高防范和应对灾害综合风险能力。

建立灾害应急管理物资保障体系。开辟多元化的物资筹措渠道,除政府财政拨款外,积极开发企业、社会组织等应急资金来源,形成长期有效的物资储备机制,与政府财政形成互补。鼓励民众参加自然灾害保险,分散灾害风险,减少损失。加强跨部门、跨地区、跨行业的应急物资协调保障,建立高效的共享调运机制。统一全国的应急资源和物资管理,加快建立现代物流体系,健全应急物资实物储备、社会储备和生产能力储备管理制度,加强省、市、县救灾物资储备网络和装备建设。畅通应急交通投送,打通力量物资装备输送各环节。

开展防灾减灾救灾能力建设。以应急管理全过程为主线,开展涵盖预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建等全部环节的通用能力与机制建设。各级地方政府应结合区域实际情况,制定科学完备的灾害应急预案,提高地方政府灾害应急管理能力。推进应急基础设施建设,例如设立专门的避难所、饮水处,挖掘防空洞、排水渠,加固堤坝等,为应急处置提供有力保障。加大灾害应急防治资金投入,将当地灾害应急管理经费列入年度财政预算范围内,保障灾害防治资金专款专用。完善应急决策处置体系,夯实恢复重建能力。

加强灾害防治的社会协同。调动社会力量广泛参与灾害应急管理,加强灾害风险认知。普及防灾减灾知识技能,推动科普宣教。开展突发性自然灾害应急避险演练,在演练中组织民众开展自救互救,增强民众的自然灾害应急管理意识,提升民众应对自然灾害的技能,提高社会设防水平。通过动员民众和各类机构积极参加各类灾害保险,扩大自然灾害保险的覆盖面。

(作者单位:中国社会科学院农村发展研究所)