中共十七大提出了“依法治国”方略，具体到现实中应理解为要依法行政，不仅应依据实体法律，更应依据公开、公正、公平且统一的可操作性的程序法，否则必然会导致各地执法不一、标准不统一，出现随意行政的问题，影响政府在群众中的威信及信任度。而判断行政机关是依法行政还是随意行政，关键要看它是否遵守行政程序。程序建设在现代法治国家具有极其重要的价值，而我国尚没有一部统一、完整的行政程序方面的法规，各行政机关在实施具体行政行为时多“重实体轻程序”。在这种情况下，制定和实施行政程序法必然会对我国的依法行政产生积极、深远的影响。


什么是行政程序法


行政程序是指行政主体进行行政行为的程序，是由行政行为的方式和步骤构成的行为过程，与包含在同一行政行为中的实体内容相对应，任何一个行政行为只有通过一定程序作出其实体内容才具有合法性。行政行为范围很广，与老百姓生活直接相关、联系紧密的大多数是行政处罚行为，除此之外，行政机关的行政立法、救助、征收与补偿、行政确认、许可、强制措施及执行等也都是行政行为，都要遵守法定的行政程序。

行政程序法是关于行政程序的法律规范的总和，即规定行政行为的方式与步骤的所有法律规范。它所规范的主要对象是行政机关的行政行为，当然也对行政相对人的行为作一些要求和规范。

现代行政程序法源于西方法治发达国家的理论与实践，随着我国对外开放和法制建设的发展，西方法治观念逐渐导入我国，对我国的法制建设的影响日益加深。但迄今为止，我国还没有一部完整、统一的行政程序法，现有的相关程序性规定仅散见于少数处罚性的法律法规，甚至部门规章，如《行政处罚法》、《治安处罚法》及《公安机关办理行政案件程序规定》等，而对诸如行政确认、行政决定、行政补偿、行政强制、行政执行等均没有制定相应的程序性规范。行政决策随意、红头文件泛滥、行政管理暗箱操作、行政机关拖拉扯皮等怪现象的出现，其根源就在于没有严格、细致、科学的行政程序法予以规范上述行政行为。


行政程序法与依法行政的关系


2004年，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出依法行政的6个基本要求，即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。这些基本要求是对我国依法行政实践经验的总结，集中体现了依法行政中重治官、治权的内在精髓，也高度浓缩了依法行政追求公正与效率的价值目标。中共十七大指出，要依法行政必须“健全程序规则”。程序是依法行政的前提，程序正当应是行政行为关键，只有行政机关的行政行为遵守了正当法定程序，该行为才会合法。程序本身的价值就是公正、公平、公开，是让人看得到的公正。只有行政机关严格按照法定程序作出的行政行为，才能有效保证实体内容的实行，才能实现“看得见的正义”。所以，要依法行政，必须程序正当，即构成行政行为的方式、步骤、时间、顺序等要符合法律及其精神，行政程序既要合法又要合理。而行政程序法，本身也就是规范行政机关作出行政行为的方式、步骤的过程的法律规范总和，具体而言，就是以法律形式对“程序正当”的具体内容、原则制度化、规范化、法律化，使其具有可操作性。因此，行政机关要依法行政，必然要遵循行政程序法，二者互为基础，密不可分。


行政程序法对依法行政的作用与意义


行政程序法的实施可推进依法行政工作。行政程序本来就是从对国家权力的防御权的思想出发，作为服务于保护公民的权益不受国家权力侵害的制度而发展起来的。没有行政程序法，行政机关随意决策、暗箱操作，侵害百姓权益的现象司空见惯，是公众对行政行为抵触的原因之一。归根到底，还是公民参与行政事务太少，公民对行政机关的行政行为方式、方法、内容等知之太少，无法了解到行政行为的任何信息，必然就会对依法行政不太关注，甚至抗拒。而行政程序法的制定和实施，会消除公民对依法行政的误解或抵触，有力推动我国依法行政的顺利进行。拿公民参与原则来说，如果公民参与管理国家、社会事务，即参与行政机关的有关决策、决定或者行政处罚，了解了行政机关行政行为的原因、方式等，使其人格尊严得到尊重，则必然会响应行政行为的实施，甚至宣传、监督、促使他人实施。再如听证制度，若行政机关严格按照行政程序法规定举办听证会，并让相对人充分陈述申辩，那么行政机关作出的处理决定，相对人一般也会接受，这样既能保护相对人权益，又利于行政行为的执行。严格遵守行政程序法，做到行政行为公开、公正、透明，必然会对依法行政起到极大推进作用。

行政程序法的实施具有监督和控制行政行为的作用。目前，由于没有统一行政程序法支配，行政机关的行政行为很多是长官意志、随意行政、暗箱操作，出现行政权力膨胀，严重地影响了行政机关的公信力，更损害了行政相对人的权益，这些现象在行政机关的非处罚类行政行为中表现更为突出。如果对于行政机关作出的行政行为，提前设定一定程序，且严格按照法定程序进行，让公民充分行使参与权、知情权、表达权、监督权，举行座谈会、论证会、听证会听取公众意见，决策偏差就会少一些，从而起到监督行政行为，控制行政权力滥用的作用。

行政程序法的实施会降低依法行政成本，提高依法行政效率。讲究效率是依法行政的本质属性。提高依法行政工作效率，不仅要依靠行政机构内部高效操作，更要改善行政工作的外部程序即行政程序，如果能建立起时效制度、简易程序、紧急程序、协商程序等一系列法定的行政程序制度，让更多的公众认识和了解依法行政程序，不但可以解决行政机关互相推诿、久拖不决、随意行政等弊端，而且会得到群众的配合与支持，则必然会大大降低行政机关依法行政的成本，提高依法行政的工作效率。

行政程序法的实施能有效保护公民权利。程序正当是行政程序法的基础，也是依法行政的难点和重点，其本身是规定行政机关在作出行政行为时，应当依照什么步骤、方式或顺序、时限操作，同时保障当事人和利害关系人的知情权，陈述申辩权及救济权。实际上，行政程序法基本上规定的都是行政机关的行政程序义务。行政机关在依法行政中，严格按照行政程序法的要求，履行行政机关的程序义务，广大公民在这一过程中享有的知情权、参与权、陈述申辩权等才能得以充分保护。

行政程序法的实施可减少行政机关行政行为被撤销的危险。随着现代行政法程序控权观念的日益深入人心，行政法的重心逐渐转移到了行政程序法上，传统的重实体轻程序的危害也凸显无遗。程序正当是行政机关必须遵守的准则，即使没有法律明确规定，也应按照程序正当原则实施行政管理活动。随着公众法制意识的增强，如行政机关的行政行为未根据行政程序法的要求作出，一旦被申请复议或提起诉讼，作为复议机关或人民法院，必然会撤销行政机关的行政行为，当然会损害行政机关的形象和公信力。