留守儿童政策思路亟待调整

根据国家统计局抽样调查结果，2017年我国农民工总量超过2.86亿人，其中外出农民工接近1.72亿人。受各种条件的限制，绝大多数外出农民工将子女留在农村家中，产生了近千万留守儿童。由于长期与父母分离，并远离父母监管，留守儿童的安全、情感和心理健康等问题较为突出，冲击社会底线的事件时有发生。2016年2月，国务院印发《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》(以下简称《意见》)，提出建立完善农村留守儿童关爱服务体系，并明确了政府、社会和家庭在留守儿童保护中的职责和分工。

现行留守儿童政策重“堵”轻“疏”

各地留守儿童关爱保护措施依旧存在重堵轻疏的问题。主要表现在以下几个方面：

一是“盯住”留守儿童，忽视其生活的社区。《意见》强调解决留守儿童问题要标本兼治：既立足当前，完善政策措施，健全工作机制，着力解决突出问题；又着眼长远，统筹城乡发展，寻找根源，从根本上解决留守儿童问题。但是，多数地区将主要精力倾注于留守儿童及其家庭上，如给予生活保障（如纳入低保），消除安全隐患（如检查家庭住房、教师接送上下学等），实施替代性家庭政策（如实施“结对子”“一助一”）。这些措施确实起到了一定作用，缓解了留守儿童面临的关键性问题，但难以从根源上解决问题。农村留守儿童之所以受到全社会关注，与农村综合治理失灵有密切关系。农村青年生活方式以及家庭观的变化导致家庭变得越来越脆弱，离婚率快速上升，子女成为父母离婚的牺牲品。尤其是在贫困地区，家庭的稳定性更差，以男性为户主的单亲家庭较多，母亲出走现象较为普遍，如湖南省邵阳县竟出现“无妈乡”。为了生存，父亲通常在外务工，没有精力照看小孩，留守儿童的安全没有保障。另外，农村社会正处于从熟人社会向陌生人社会过渡的阶段，邻里守望淡化，“鸡犬之声相闻，老死不相往来”变得越来越普遍。而且农村贫富差距拉大，利益冲突变得更加频繁且激烈，成人之间的矛盾往往引发儿童的悲剧。农村社会结构、婚姻观念、就业模式等快速变化，不仅产生了大量留守儿童，也导致留守儿童问题的解决更加复杂化。所以，如果不从乡村治理的角度进行综合考量，留守儿童问题只能治标不治本。

二是“盯住”政府和学校，忽视留守儿童的监护人。《意见》对家庭、政府、教育部门和学校、村（居）民委员会的职责做了明确规定，尤其强调了要强化家庭监护主体责任。但是，一旦发生留守儿童事件，秉持息事宁人的思想，地方政府往往不敢或不愿对儿童监护人进行处罚，甚至对其提出的一些不合理要求也做出退让。而对基层工作人员的处罚不仅迅速而且较为严厉，受到处罚的工作人员往往觉得冤枉。为了减轻责任，各级政府一级级向下传递压力，到了乡镇后，政府相关工作人员和学校老师几乎成为留守儿童的保姆。乡镇干部1/3的时间用在了留守儿童工作上，学校教师忙于对留守儿童进行家访和表册登记更新，对教书育人的工作造成了一定的冲击。上述做法产生了一些负面影响，个别缺乏责任心的留守儿童家长出现“等靠要”的思想，外出打工时要求政府替他们照顾孩子，一些留守儿童家庭向帮扶的政府工作人员索取钱物支持，甚至有留守儿童出现事故后监护人利用媒体要挟政府。

三是“盯住”农村发展，忽视城市接纳。如果说，基于农村建立起来的留守儿童关爱体系是一种“堵”的手段，那么让农民工融入城市则是一种“疏”的措施，从某种意义上，疏比堵更重要。《意见》明确强调要采取推进农民工市民化和公共服务均等化等措施，“从源头上逐步减少儿童留守现象”，但是这一进程非常缓慢。留守儿童的产生不仅有农村的原因，也有城市的原因。城市从经济上接纳了农民工，却没有动力去解决他们的市民身份问题。在城乡二元户籍管理制度还未打破前，农民工融入城市存在巨大的障碍，即使这些农民工事实上已成为市民，但是教育制度仍将绝大多数农民工子女阻隔在城市之外，使他们被迫成为留守儿童；另外，多数农民工在城市都受到用工体制的限制，收入仅能维持基本生存，没有能力让子女进城共同生活。解决留守儿童问题出现农村热、城市冷的现象，甚至留守儿童政策在同一个地区都难以实现城乡统筹推进，更别说要求沿海发达城市开放政策，容纳农民工进城了。

应该说，“盯住”留守儿童找准了保护对象，“盯住”政府和学校分清了保护责任，“盯住”农村发展有利于减少留守儿童，但是上述措施重堵轻疏，不仅无法从源头杜绝留守儿童问题的发生，也使基层工作人员长期处于高压之下，导致对工作的倦怠。

调整留守儿童政策思路

解决留守儿童问题，不仅要查疏堵漏、严防死守，更要着眼于长远，城乡统筹，从根源上减少留守儿童问题的发生。为此，需要调整政策思路。

一是强化乡村治理，构建儿童安全保护体系。留守儿童脱离了主要监护人的保护，其人身安全难以得到保障，烧伤、溺水、交通事故、拐骗、性侵甚至被害死亡等事件时有发生，更多的留守儿童长期生活在紧张、不安和恐惧之中，出现心理问题，极少数留守儿童因心理扭曲而导致悲剧事件的发生。目前多数地区采取严防死守的办法，如在学生上下学沿途进行巡逻、派专人值守水库、在村口排查可疑人员等，但这些措施只能防一时，无法从根源上避免类似事件。为此，要从乡村治理角度入手，构建起留守儿童人身安全的第一道防线，包括: 加强农村基层组织建设，发挥党员和村干部的模范带头作用，结合传统治理理念和现代治理手段，精准对接留守家庭的需求，推动乡风文明建设，构建留守儿童生活和成长的和谐社会环境；创新乡村服务模式，解决群众最关心、最迫切需要解决的问题，整合现代乡贤和宗族组织，凝聚村民的认同感和归属感，构建融合法治和善治于一体的社会矛盾处理新方式；构建共建共治共享的乡村治理平台，引入社会组织、志愿者队伍和专业社工等社会力量，调动其参与乡村治理、服务留守儿童家庭的积极性，构建参与主体多元的儿童保护体系；顺应农村熟人社会向陌生人社会过渡的变化，加强农村文明建设，重构乡村社会伦理和邻里关系，构建留守儿童的邻里守望新机制；树立现代婚姻观，强化家庭养育责任，优化留守儿童成长的家庭环境。

二是强化家庭责任，建立家庭社会支持体系。家庭是儿童成长的主要场所，父母是儿童养育、安全、情感等的第一责任人。应加强家庭责任培训(如在领取结婚证、给儿童上户口或在儿童上学时，对父母进行规定时间的培训)；强制父母履行义务(在儿童未满两周岁之前，要求有监护能力的父母中的至少一方对儿童行使监护权)；对不履行监护职责的父母或监护人进行处罚，发生事故应承担法律责任。但是也应该看到，留守儿童问题的成因较为复杂，仅靠强调家庭责任不可能解决这一问题，需要建立留守儿童家庭社会支持体系，缓解留守儿童家庭负担。留守儿童家庭社会支持体系建设包括：建立和完善兜底性社会安全网，保证困难儿童的基本生活；建立农村普惠型照料体系，为照料缺失的家庭提供公益性照料服务；建立和完善政府购买服务制度，培育和鼓励专业社会组织参与留守儿童保护；建立和完善家校、校村衔接机制，保障留守儿童人身安全；完善村（社区）儿童福利设施，配备专（兼）职人员。同时，完善留守儿童社会参与机制，加大政府购买专业社会组织服务的力度，推广“同伴妈妈”制度；建立党员、团员与社区留守家庭“结对子”制度，对留守儿童家庭进行访问，及时发现和解决留守儿童问题；发挥村委会作用，摸排留守儿童家庭情况，及时更新和上传留守儿童数据。

三是强化城乡统筹，建立城乡一体的儿童福利体系。此前，围绕城乡二元户籍制度，我国构建了城乡分割的二元社会福利体系，这种社会福利体系具有身份性、排他性等特征，严重阻碍了农民工融入城市的进程，成为造成农村儿童留守的重要原因。要从根源上解决农村留守儿童问题，关键在于打破城乡分割，强化城乡统筹，建立城乡一体的儿童福利体系。首先，社会福利政策要打破身份界限，让农民工无障碍地融入城市。包括：无差别地实现九年义务教育；逐步消除户籍人口与常住人口的福利差距，建立一体化的福利体系；以就业和收入为前提条件，开放廉租住房政策；取消户籍限制，实现儿童基本公共服务的均等化；等等。其次，建立“以儿童为中心、以家庭为基础、以社区为依托”的普惠性儿童福利服务体系。包括：扩展贫困儿童基本生活保护项目（如在最低生活保障之外，建立0—3岁婴幼儿营养实物补贴制度），提升贫困儿童基本生活保障水平（如在最低生活保障标准基础上提高20%，以及提升残疾儿童补贴）；建立特殊儿童托养服务体系，减轻残疾儿童家庭的照料负担；建立农村儿童普惠性生活照料和托养服务体系，平衡农村家庭照料与就业的关系；完善农村儿童基本福利设施，加强“儿童之家”的标准化建设，解决农村儿童福利服务“最后一公里”递送的问题；全面建立农村儿童福利台账、儿童帮扶、部门联动等机制，使农村儿童福利服务体系落到实处。