习近平总书记在中共二十大报告中强调“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。这表明法治化营商环境是高质量发展的必然要求，是区域经济竞争的制胜法宝。近年来，我国相继出台《优化营商环境条例》（以下简称《条例》）和几十部优化营商环境地方立法，形成了立法引领营商环境优化的体系，体现了立法为优化营商环境提供制度保障的重大价值。营商环境地方立法是解决各地营商环境治理突出问题的迫切需要，是我国营商环境法律法规体系的重要分支。中共二十大报告提出，“推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”，这为完善营商环境地方立法指明了方向。因此，应从立法地域、立法技术、立法机制等关键维度着手，聚焦地方特色、注重可操作性，着力完善立法评估监督机制和协同立法机制，以实现高质量营商环境地方立法。

因地制宜提升地方立法特色

地方立法首先是“地方”的立法，其次是为了“地方”的立法。根据制度经济学理论，营商环境作为资源组成要素，具有稀缺性、外部性和不可替代性。各地区在优化营商环境时，必须结合地区比较优势和特色，释放市场活力和制度生产力，从而促进经济社会的健康发展。因此，应聚焦地方特色，重新梳理审视现行地方立法。一是理顺地方立法与上位法的关系，对照《条例》及时修订、调整重复过多、没有制定必要的条文内容。二是全面总结地方优化营商环境的好经验好做法，将地方行之有效的经验和做法，在地方立法中固化。尤其是《条例》鼓励在法治框架内探索原创性、差异化的优化营商环境具体措施，各地应因地制宜、因时制宜创新举措，并将这些成功的原创性举措上升为地方立法内容。三是全面梳理地方营商环境建设中的突出问题，通过地方立法着力解决营商环境治理中事关地区全局性、长远性的重大问题，由此体现地方特色。各地经济发展中的问题各式各样，地方立法应坚持问题导向，对优化营商环境的相关政策和举措进行有针对性的调整，提出更为精准、细化的优化措施，比如经济欠发达地区营商环境地方立法应在人才引进、创新服务等方面提出符合本地实际的做法，以便更好吸引创新创业要素流入。

提高技术以增强立法可操作性

增强营商环境地方立法的可操作性需要进一步提高立法技术：一是把握好倡导性条款的“度”。法律作为一种行为规范，通过确立一定的行为模式来指引人们的具体行为，从而调整社会关系。因此，法律调整对社会关系不仅有规范作用，还有引导性功能。具体到营商环境地方立法，需要一定的倡导性条文对政府、市场主体的行为作出指引，但必须把握好“度”，将倡导性条文与规范性条文有机结合，确保地方性立法便于执行实施。二是加强立法调研。地方立法要符合实际、便于实施，只能来自实践，来自对客观实际情况、地方特色的了解、研究和把握。承担营商环境地方立法起草、修改、审议任务的部门要分阶段、有目的、有组织地对法规和规章草案中的重点、难点问题进行调研。调研中不仅要听取政府及相关部门的意见，更要听取市场主体和社会组织的意见。三是提高吸收公众意见的能力。从一般立法程序来看，公众可以通过立法座谈会、论证会、听证会以及直接就法规和规章草案向立法机关和人大代表提出意见建议等多种形式和渠道反映和表达自己的愿望，为科学立法提供分析基础。具体到营商环境地方立法中，立法机关一方面要认真整理、准确梳理公众意见，另一方面要协调各方利益，找到利益最大公约数，拓宽创新举措的思路。比如“融资难、融资贵”是中小企业普遍反映的突出问题，而金融事项立法权属于国家，地方立法既不能突破国家法律法规的规定，又应当有所作为，因而可以吸取中小企业的意见，从为中小企业提供更好融资服务的角度，具体提出政府解决政银企信息不对称的具体举措，清理规范金融服务的各类收费、降低融资成本，加强政府办理抵押设立、注销登记等相关服务。

加强立法后评估监督

立法后评估可以及时检视法律的实施状况，为部分不利于优化地方营商环境的法律法规进行立、改、废提供有力实证，这是落实科学立法、完善营商环境地方立法体例内容的重要环节。根据我国部分地方制定的《立法后评估工作办法》，结合营商环境地方立法的具体内容，立法后评估的主要内容应包括是否与上位法相抵触、是否实现立法目的、是否与社会经济发展不相适应、是否与实践所需不匹配、是否具有针对性和可操作性等问题。如《条例》要求建立全国统一的市场主体维权服务平台、全国统一的市场准入负面清单、全国一体化在线政务服务平台等全国统一的规则体系，通过立法后评估这些制度在各地的运行效果，适时修改补充相关条文内容，促进良性制度竞争，共同推动营商环境优化。同时，营商环境地方立法的实施需要相应的配套政策，如上海、山东、重庆、湖南等地探索“一业一证”审批模式改革，需要有相应的指导意见和实施方案等配套政策来保障实施，通过对立法的实施监督，及时发现问题，确保重大改革于法有据。

积极探索协同立法机制

从国家治理现代化的高度来看，营商环境优化需要协同治理，营商环境地方立法需要建立协同机制。一是营商环境各主体间有效协同。营商环境是由政府、市场、社会组织等多元主体共同营造和构建的制度环境。营商环境治理中需要处理上下级政府之间、不同政府部门之间、政府与社会组织之间、政府与市场主体之间的多重关系，涉及政治、经济、社会、文化等各个领域的多元要素，关乎参与其中的各个主体。因此，在营商环境地方立法中应明确规定各参与主体的权利和义务，如社会组织的参与权和监督权、市场主体的表达权和参与权，调动、规范和协调各参与主体，充分发挥各主体积极参与营商环境建设的能动性，推动营商环境建设的良性运作。二是营商环境各地域间有效协同。我国优化营商环境旨在以重大中心城市为核心、辐射带动周边城市经济发展，进而构建全国市场化、法治化、国际化的一流营商环境。因此，地方优化营商环境立法不是要形成某地的优势“孤岛”，而是要形成合理布局的区域优势，形成营商环境优化的地区协同效应。在营商环境地方立法中，各地应协同建立营商环境评估地方性标准，如北京市围绕京津冀协同发展，开展协同优化营商环境工作，逐步实现政务服务标准统一、资质互认、区域通办；上海加强与长江三角洲区域相关省市的交流合作，以长三角生态绿色一体化发展示范区营商环境建设为重点，推动建立统一的市场准入和监管规则等。协同建立区域立法联席会议机制，相邻省市就优化营商环境立法问题定期开展交流合作，召开联席会议，解决立法工作中出现的难题。协同建立区域合作机制，如《广州市营商环境条例》第二十七条对广州市、区人民政府及有关部门构建“粤港澳大湾区产业供应链协同发展服务体系”应采取的措施作了明确要求，主要包括：推动粤港澳大湾区内部体制机制互通；破除生产要素的流通壁垒，推动资本、人才和知识等生产要素的自由流通；建立跨区域产业合作创新平台和产业技术联盟，完善产业协同创新，推动资本、人才和知识等生产要素集聚，形成完备的创新产业生态链，支持粤港澳企业、高校、科研院所共建产业技术创新平台；构建多层面、跨区域的产业合作协调机制，促进产业互补和产业合理布局。

（作者单位：中共湖南省委党校法学部）