教育是国家进步、社会发展、经济繁荣和民族振兴的重要基础。这个基础既依靠教育立法夯实巩固，也依赖教育执法维护加强。纵观近现代发展史，世界强国无一不是依靠教育法治促进和巩固教育进步，以实现教育现代化。德国在17—18世纪颁布的一系列义务教育法令，英国在19世纪下半叶之后颁布的一系列教育法案，都对本国教育现代化进程起到了极为重要的推动作用。

改革开放40年来我国教育发展的鲜明特点之一，就是建立起一套中国特色社会主义教育法律体系，从根本上扭转了教育发展无法可依的局面。新中国成立时，旧教育法律体系被彻底摧毁，但在之后的30年里，由于历史原因，新的教育法律体系并没有建立，教育发展严重缺乏法制保障，这种局面直到改革开放后才得以逐渐改变。

改革开放初期，法制建设的重中之重是加强立法，以解决无法可依的问题。无论是在教育领域还是在其他经济社会发展领域，都是如此。法制建设是一个渐进和漫长的过程，也都有一个从无到有的过程，古今中外，概莫能外。改革开放初期确立的立法工作的基本理念是“有比没有好，快搞比慢搞好”。正如邓小平同志指出的那样，“现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。所以，应该集中力量制定《刑法》《民法》《诉讼法》和其他各种必要的法律”。面对立法工作条件严重不足的问题，小平同志又指出，“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善。有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待‘成套设备’”。

教育领域的立法工作就在这一基本理念的指导下稳步开展。我认为，这一过程大致可以分为两个阶段。在第一阶段短短20多年时间里，全国人大及其常委会通过了《学位条例》（1980）、《义务教育法》（1986）、《教师法》（1993）、《教育法》（1995）、《职业教育法》（1996）、《高等教育法》（1998）、《国防教育法》（2001）、《民办教育促进法》（2002）等一系列重要教育法律法规，形成了一套相对完整的教育法律体系，这是我国依法治教取得的非常重要的进步。但这一阶段制定的教育法律有个明显特点，即总体上条文数量比较少，条文本身比较简约，内容比较概括，规定比较原则，不够具体明确（如1986年全国人大通过的《义务教育法》只有18条，只对义务教育的指导思想、经费投入、师资队伍、管理体制、课程教材、条件保障等作了比较原则性的规定）。在这种情况下，教育法律在推动实践治理方面有相当大的局限性。

随着我国立法工作的不断进步，上述状况逐步得到改变。在教育立法第二阶段，即改革开放的第二个20年里，教育领域的立法工作开始了由简至繁、由粗至细、由原则性至具体化的重要转变，更加关注教育法律的可操作性。在继续解决“从无到有”问题的同时，逐步开始解决“从有到优”的问题。在这一阶段，之前出台的若干重要教育法律得到进一步完善，如全国人大常委会2006年对《义务教育法》进行修订，2009年对《教育法》和《教师法》进行修正，2013年对《民办教育促进法》进行修正。通过上述修订或修正工作，教育法律的完备性、全面性、针对性和可操作性显著增强，“依法治教”的能力和水平得到明显提高（如2006年对《义务教育法》进行修订后，其内容已经扩展到8章63条，对义务教育性质、教育资源配置、学生就近入学、规范学校收费、教师权利义务、教科书编写使用、教育经费保障等作了比较全面详细的规定，有力地保障了义务教育的普及与提高）。不过应该看到，与经济等领域的立法工作相比，教育立法水平仍相对滞后（如1999年全国人大通过的《合同法》，可操作性极强，具体条文多达428条）。此外，无论是“从无到有”还是“从有到优”，归根结底还是要看执法效果，即要解决法治成效的问题。因此，随着教育领域有法可依的问题逐步得到解决，“有法必依，执法必严，违法必究”工作的重要性和迫切性日益凸显，人大执法检查工作及其成效也变得越来越重要。简而言之，要进一步完善教育立法体系，提高教育立法质量，显著增强教育法治的成效，有待涉法各方及社会长期不懈的共同努力。

从加快推进我国教育现代化、完善我国教育法治的角度来看，有一个问题非常重要，即《终身学习法》的立法问题。当然，《学前教育法》等的立法工作也非常重要，但从问题的重要性、涉及面和对教育现代化的影响力等方面看，《终身学习法》的立法工作更为迫切。环顾当今世界，已经进入现代化国家行列的世界大国，很少没有相关立法的。法国早在1971年就通过了《终身职业教育法》，美国在1976年通过了《终身学习法》，日本在1990年通过了《终身学习振兴法》，英国在2000年通过了《学习与技能法》，同年韩国也通过了《终身教育法》。近几十年来，联合国、经合组织、欧盟等国际组织纷纷把“终身学习”确立为基本政策理念和实践原则，有力地推动了全球终身学习事业的发展与进步。

我国是世界上学习人口最多的国家，也是教育事业发展进步最快的国家之一，改革开放以来取得的成就有目共睹。据统计，2017年我国学前在园儿童4600万人（专任教师243万人），义务教育阶段在校生1.45亿人（专任教师949万人），高中阶段在校生3971万人（专任教师261万人），高等教育阶段在校生总规模3779万人（专任教师163万人），教育总人口超过2.8亿人，加上接受各种非学历高等教育的学生927万人次（当年毕业结业980万人次），接受各种非学历中等教育的学生4538万人次（当年毕业结业4744万人次），说我国是最大的教育人口大国名副其实。这是我国最为宝贵的独特资源优势，如能通过立法建立起有效的终身学习体制机制，为更多的人提升学历或技能创造机会和条件，从而进一步提升我国人口的智力技能素质，更有效地把人口资源转化成智力资源，必将对加快现代化强国建设起到更为有力的保障和推动作用。

鉴于终身学习体制机制极为复杂，对于《终身学习法》能否立法、何时立法、怎样立法、立什么法的决定不会是一件容易的事。《终身学习法》必将涉及国家、政府、学习组织和学习者各方的权利和义务，涉及终身学习的各种具体体制机制问题，以及终身学习活动的促进与保障措施等，而对这些重要问题人们尚未形成比较成熟的意见。《终身学习法》需要真正意义上的顶层设计，甚至需要国家最高改革领导层作出决定，方能形成权威有效的终身学习领导与管理机制，协调推进终身学习制度的形成，推动建设习近平同志所说的“人人皆学、处处能学、时时可学”的学习型社会。

最后，我想特别强调的是，依法治教的目的是依法兴教，依法兴教的前提是依法治教，两者密切相关，互不可分。实现依法治教的关键是提升法治能力，包括以法律体系作基础，以执法能力作保障，以守法环境作支撑。中共十八大以来，以习近平同志为核心的中共中央高度重视依法治国、建设法治国家，明确强调要提高法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，增强法律法规的可执行性和可操作性，这为未来教育立法工作指明了重点和方向。改革开放40年来教育立法和依法治教工作可圈可点，成绩显著，而未来在教育领域推进科学立法、严格执法、公正司法和全民守法的工作依然任重道远，不可懈怠。