中国人民大学未来法治研究院执行院长 张吉豫

北京大学计算机科学技术系副教授 刘先华

城市作为人类的经济文化活动中心，是社会发展到一定阶段的产物，是人类文明的象征。随着云计算、大数据、人工智能等数字技术的快速创新与应用，城市因拥有“智慧”而变得更加便捷和舒适，作为城市和社会发展的方向，智慧城市和智慧社会将成为未来人类现代化的重要标志。新型智慧城市发展的核心命题是数据驱动和有序治理，其背后并非冰冷的数据，而是坚持以人民为中心的价值追求和让人们分享到数字化发展红利的不懈努力，是有温度的城市建设。中国的新型智慧城市离我们越来越近，其建设需要扎根本国土壤，进行中国特色的改进和创新，从而使其更适应中国经济社会的发展。

我国智慧城市建设进入新型发展阶段

2008年11月，国际商业机器公司（IBM）提出了“智慧地球”，并衍生出“智慧城市”这一理念，希望充分应用新一代信息技术使人们能以更加精细和动态的方式管理生产和生活。智慧城市把传感器装备到城市生活中的物体上形成物联网，通过超级计算机和云计算技术实现整合，从而实现数字城市与城市系统融合，并进一步实现城市的智慧管理及服务。

当前的智慧城市技术框架上均以数据为中心，研究人员在这一点上已有共识。与传统的智慧城市建设侧重城市信息技术及智能系统不同，我国的智慧城市应是具有中国特色并能够适应中国发展的概念，智慧城市建设应能立足于当前我国国情，即通过智能化手段，解决我国城市发展中遇到的问题，将新型城镇化、深度信息化和工业化升级版深度融合，使城市能够集约、绿色、宜人、安全、可持续发展，进而为世界智慧城市建设提供中国经验。

近年来，我国持续推进智慧城市建设工作。2011年，“十二五”规划纲要就明确提出，“推动数字城市建设，提高信息化和精细化管理服务水平”。2017年，中共十九大报告首次提出智慧社会建设的概念，这表明我国的智慧城市建设进入新型发展阶段。新型智慧城市是推动智慧社会建设的主要动力，也是其重要的有机组成部分。目前，我国100%的副省级以上城市、90%以上的地级城市及50%以上的县市级城市共计700多个城市已开始智慧城市的规划和建设，这表明我国智慧城市建设已全面铺开且处于迅速推进中，并为国家治理体系和治理能力现代化提供重要支撑。习近平同志在考察浙江时指出，“运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些，更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路，前景广阔”。这为未来城市的发展指明了方向。

社会协同与公众参与

基于新型智慧城市的智慧社会建设，有助于促进各类主体提高能力和效率，形成城市治理的强大合力。需要注意的是，基于新型智慧城市的现代化智能社会治理不是运用技术手段，把信息社会下的新型要素、新型关系、新型行为重新拉回或锁定在物理空间的网格中，以达到技术“维稳”的目的。人是智慧城市建设的灵魂，推进社会治理现代化必须坚持以人民为中心，把体现人民利益、反映人民意愿、维护人民权益、增进人民福祉的理念落实到城市建设和服务的全过程，充分体现人民意志。通过智慧城市的远程医疗、在线教育、智能交通、数字家庭等应用方式解决大家最关心的教育、就业、收入分配、社会保障、医药卫生、住房等方面的突出问题，从而以数字化赋能公共服务，促进社会公平正义。同时，新型智慧城市建设必须强化公众参与，尊重公众的知情权、参与权、监督权，拓宽参与路径，畅通反馈渠道，让城市中的人们逐渐成为智慧城市的合作生产者、规划者、管理者，真正实现智慧城市的“共建共治共享”治理机制。

在具体落实方面，应该进一步提升数字化治理能力，将基于智慧城市的网格化管理与服务切实下沉到基层。乡镇街道是国家治理体系的基础单元，使用数字化方式能够让基层信息有效反馈，妥善、及时、负责任地处理好基层事务。使用数字技术让更多的人参与进来，努力消除信息孤岛和数字鸿沟，使人民群众在共建共享发展中有更多获得感。例如在新冠肺炎疫情防控中，隔离管控等要求使得基层社区成为社会治理和公共安全的关键区域，信息化手段对加强基层的精细化治理和服务发挥了重要作用。“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决”，社区的数字化建设有力提升了民众参与意识，激发了居民参与基层社会治理的热情。

法治保障与伦理约束

新型智慧城市建设应是政府、企业、居民各方共同参与的结果，各方的利益诉求、思考角度不尽相同。因此在新型智慧城市建设中，必须注重顶层设计，做到“共建共治共享”，有效统一核心架构、规划方案、技术标准、法律规制，协调好各方利益，减少建设和运营中的冲突。

举例来说，政府对于大数据、人工智能等技术在智慧城市治理中的应用，需要关注个人信息保护、数据分析中的伦理问题、数据安全等维度，这就要求政府应从数据的采集标准及采集方式、数据的共享和授权方式、数据的管理和权责界定等方面制定标准和规章制度。2018年国家标准委出台了《智慧城市顶层设计指南》等四项国家智慧城市标准，规定了智慧城市顶层设计的总体要求、基本过程及需求分析、总体设计、架构设计、实施路径设计等；2020年5月，雄安新区在数字孪生城市建设中提出了智能城市建设标准框架体系。这些举措都有助于明确智慧城市社会治理中的具体权责及行为边界，保障智慧城市社会依法治理，为智慧城市建设提供了重要的制度保障。

实践是法律的基础，法律要随着实践发展而发展。在具体立法司法过程中，对于新型智慧城市建设应采取包容审慎的态度。在相关立法过程中应主动适应智慧城市建设和科技发展的需要。新型智慧城市建设是一个长期的动态过程，需要在法治下推进建设工作，也要在建设过程中完善法治。例如在数据保护方面，需要在法律层面进行数据的确权确责等必要规范，我国正制定的《个人信息保护法》《数据安全法》等法律，对数据采集使用流转中的重要原则和规则予以明确。同时还需要在管理机制中明确组织、权责的边界及工作流程。智慧城市产生的海量数据是无界的，但涉及公众和公民个体的数据的应用方式和范围是有界的，其价值释放和监管保护缺一不可，均应得到妥善设计。

面对互联网技术的发展，传统社会治理模式存在立法不完善、监管不到位等问题。为此，应结合线上线下资源充分创新社会治理模式，科学推进智慧法院等平台的融合集成，不断拓展互联网法院司法公开发展路径，创造更高水平的数字正义，让越来越多的人民群众在良法善治中切实感受到公平正义。同时也要利用智慧城市平台及其建设过程，广泛开展普法宣传和教育，深入开展多层次多形式的法治示范创建活动，让“法治”信仰铭刻在公民的心中，达到善治和法治的统一。

新型智慧城市建设中存在和出现的伦理问题同样不容忽视。应正确看待技术创新可能带来的问题和局限，积极构建面向大数据、云计算、人工智能等新兴技术的未来技术伦理观。基于人工智能、互联网等技术的技术治理方式有可能在提升政府服务能力的同时减弱人文关怀，也可能在改善日常生活的同时降低社区归属感，还可能在提供更加精准的信息服务和管理的同时威胁到人们的隐私。无论是法律法规还是算法技术，规则的改变都应该是为了最大程度地满足人民群众的广泛需求，而不能成为科技资本和一部分所谓创新阶层的利益诉求，更不能在这一过程中对特定人群产生偏见和歧视，加剧两极分化，导致社会和文化上的不平等。

可信任的创新技术支撑

和传统信息化建设项目不同，基于新一代信息技术的智慧城市复杂系统不是最终的信息化解决方案，而是支撑城市未来发展的基础设施。智慧城市要得到高质量的发展，离不开新基建的完善。在建设过程中，除物联网、云计算、大数据、人工智能、5G通信等技术的利用与创新之外，也应重视其他创新技术支撑。

比如在新城区建设、城市重塑中，可考虑数字孪生平台的创新模式，构建立体化的虚拟城市。这可以与实体城市互相映射，为数字化治理提供高效协同的可视化城市管理模式，支持智慧城市快速、精准、高效地应对诸如新冠肺炎疫情这样的重大突发公共事件。再比如，利用区块链技术的分布存储、不可篡改、多方维护等特点，可有效支持智能合约，有助于建立更具诚信的智慧社区和城市。而随着移动互联网技术的快速发展和自媒体的兴起，人们可以随时记录、创造和分享多个维度的丰富信息。这也启示我们在新型智慧城市建设中，应注重“以人为传感器”对城市进行感知的群体感知技术，这必将成为智慧城市应用的一项主要数据来源。与此相呼应，完善和发展系统的城市行为动力学理论，深入理解城市内在行为与市民生活规律，也将会是智慧城市基础理论研究的核心任务之一。此外，生活方式的创新已在当今社会引起人们的高度关注。用创新的方法解读生活方式，可能催生新的生产方式和新的产业。

防范安全风险是智慧城市建设中尤为重要的一环。智慧城市的建设广泛使用了无线互联技术和传感技术，开放式的网络和信号传输在带来便利性的同时，也可能对国家秘密、商业秘密和个人隐私构成威胁。基于集中化管理的云计算模式一旦出现故障，将给使用该平台的广大用户带来难以估量的损失。高度集中的海量数据如果被恶意利用，势必对个人隐私、经济发展、社会稳定甚至国家安全构成严重威胁。

此外，在核心信息技术领域，我国自主研发能力仍然受到较大限制，采用“拿来主义”的技术和产品容易留下安全漏洞，使城市和国家的信息安全面临极大挑战。“没有信息安全就没有国家安全”在新型智慧城市的建设中有着具体解读和直接体现。我国在建设智慧城市的过程中，如果不能实现核心技术产品的自主可控，对城市的信息基础设施和设备的破坏极易引发城市的动荡，甚至导致城市运行失控。这就要求在智慧城市建设过程中，增强信息技术产业供应链自主可控能力，确保国家和城市的信息基础设施安全、自主、可控。

人工智能技术在新型智慧城市建设中已逐渐被广泛使用，其黑盒风险、伦理与安全问题也得到密切关注。目前深度学习等人工智能技术的研发目标及其实施、运行机制等均不透明且难于解释。人工智能等算法的技术歧视、技术黑箱及计算错误等问题也可能在特定的社会场景中侵害城市公民权益乃至生命，损害社会公平正义，甚至危及城市社会秩序和安全稳定。因此，在智慧城市建设中，有必要面向公众提供可用、可靠、可知、可控的人工智能技术，建立可审查、可回溯、可推演的透明监管机制，对公共数据权属及流转使用规则进行合理约定，明确人工智能在城市社会治理中的行为边界，以保护公民权益和国家安全。