编者按：五年一规划，是新中国特有的发展安排与时间节律。在即将过去的“十二五”时期，党和政府把保障和改善民生作为一切工作的出发点和落脚点，在发展经济的同时更加重视和改善民生，在社会保障、教育、就业、医疗等民生领域推出了诸多改革措施，以求解除人民群众后顾之忧，推动经济社会和谐发展，促进社会公平正义。本期专题论谈以“凝心聚力促民生—回眸‘十二五’时期的民生建设”为题，邀请相关领域的专家学者进行笔谈。现将来稿刊载如下。
全面发展的社会保障
中国社会保障学会会长、中国人民大学教授 郑功成
社会保障是关乎基本民生和国家长治久安的重大制度安排，也是公众关注度最高的重要领域。在近30多年的改革历程中，“十二五”时期可以说是我国社会保障改革力度最大、投入规模空前、发展速度最快、惠及民生最广的时期，它也是从计划经济时代的社会保障向适应市场经济的新型社会保障体系全面转型的重要过渡时期。回顾近五年来的社会保障改革与制度建设过程，重大事件或重要进展可以概括为如下几个方面：
社会保障制度改革全面推进
综合型社会救助制度基本形成。社会救助是整个社会保障体系的基础性制度安排，是由政府负责并以免除城乡居民生存危机为目标的社会机制。在过去改革的基础上，国务院2014年2月21日公布、5月1日实施的《社会救助暂行办法》正式确立了我国综合型的社会救助制度。《办法》将“托底线、救急难、可持续”作为社会救助工作的基本原则，全面明确了以最低生活保障与特困人员供养制度、受灾人员救助以及医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助为主体，以社会力量参与为补充的社会救助制度体系框架，并明确由民政部主导。这是我国第一部统筹各项社会救助制度的行政法规，是我国社会救助事业发展的新的里程碑，对保障公民的基本生活，促进社会公平，维护社会和谐稳定具有重大现实意义。2015年，国务院又决定全面建立临时性的急难救助，使综合型社会救助制度进一步健全。因此，“十二五”时期是我国新时期社会救助制度得到全面发展并走向制度基本定型的关键时期。
普遍性养老金制度得以确立。养老保险是最重要的社会保障制度安排之一，也是社会保障改革中费力最多、费时最长的重大制度变革。“十二五”期间，在继续推进职工基本养老保险制度建设的同时，2009年启动农村居民养老保险试点，2011年启动城镇居民养老保险试点，到2012年底实现了基本养老保险制度全覆盖。2014年2月21日，国务院下发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，在总结试点经验的基础上，将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险合并实施，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。该《意见》对城乡居民基本养老保险制度的参保范围、基金筹集、个人账户建立、养老保险待遇及调整、转移接续与制度衔接、基金管理运营以及经办管理服务与信息化建设等重点问题进行了规定，并提出2020年前全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度。《意见》对完善覆盖城乡居民的基本养老保险制度，发挥社会保险保障人民基本生活，促进城乡经济社会协调发展有重要作用。2015年1月14日，国务院发布《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，实现了机关事业单位传统的退休金制度向社会养老保险制度转型，并与企业职工基本养老保险制度的原则、框架及实质内容保持一致。至此，我国普遍性养老金制度全面建立，它由职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险和机关事业单位基本养老保险三大制度组成，覆盖所有适龄人口，中国全面进入了人人享有养老金的时代。
全民医保体系基本建成。疾病医疗是城乡居民最大的后顾之忧之一，医疗保险是关乎全民切身利益的社会保障制度。“十二五”期间在继续推进职工基本医疗保险改革的同时，中央政府持续加大投入，为城乡居民建立了基本医疗保险制度。目前，由职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和农村居民新型合作医疗（实质上是与城镇居民一样的基本医疗保险）三大基本制度为主体，覆盖了全国95%以上的人口，我国进入了全民医保时代。再加上已经推行多年的医疗救助和自2012年以来推行试点、2015年拟全面推进的大病保险，一个完整的医疗保障体系已经全面形成。
社会福利事业在稳定发展。在老年福利方面，这一时期最重要的政策就是在2013年9月由国务院发布了《关于加快发展养老服务业的若干意见》，该意见明确了加快发展养老服务业的总体要求、主要任务和政策措施，对于我国积极应对人口老龄化，满足老年人多样化、多层次的养老服务需求，保证养老服务业持续健康发展具有重要意义，同时也标志着我国养老服务业将进入全面发展时期，老有所养制度体系中服务保障不足的短板有望逐步得到缓解。在儿童福利方面，2014年4月18日民政部印发了《关于进一步开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》，为全面建立与我国经济社会发展状况相适应、与儿童发展需要相匹配、与社会福利制度相衔接的适度普惠型儿童福利制度提供了基本依据，并部署了试点工作的目标、内容和工作要求，这对于扩大儿童福利范围，推动儿童福利由补缺型向适度普惠型转变，建立、健全惠及所有儿童的儿童福利制度和服务体系有重要意义。在残疾人福利方面，2014年4月23日由财政部、民政部、住建部、人社部、卫计委以及中国残疾人联合会六个部门联合印发的《关于做好政府购买残疾人服务试点工作的意见》及同时下发的《政府购买残疾人服务试点项目目录》是重要的政策性文件，该《意见》明确了政府购买残疾人服务试点工作的基本原则、工作目标、试点任务和工作要求，并提出力争到2020年在全国基本建立比较完善的政府购买残疾人服务机制，形成残疾人公共服务资源高效配置的服务体系和供给体系，显著提高残疾人公共服务水平和质量；2015年国家又启动了残疾人同步小康工程，残疾人福利事业取得了新进展。在住房福利方面，2013年12月6日由住建部联合财政部、发改委发布通知，从2014年起各地公共租赁住房和廉租住房实行并轨，统称为公共租赁住房，此项政策有助于优化保障性住房的资源配置，是改善住房保障公共服务质量、完善我国住房保障体系的重要举措。
补充保障在发展。一是补充养老保险在发展。在继2013年7月由人力资源和社会保障部、民政部联合发布《关于鼓励社会团体、基金会和民办非企业单位建立企业年金有关问题的通知》，2013年12月由财政部、人力资源和社会保障部及国家税务总局联合发布《关于企业年金、职业年金个人所得税有关问题的通知》等政策性文件后，国家在推进机关事业单位养老保险制度改革的同时确立了建立职业年金制度，并自2014年1月1日起实施企业年金、职业年金个人所得税递延纳税优惠政策，这意味着补充层次的养老保险将得到健康发展。二是国务院于2014年12月18日发布《关于促进慈善事业发展的指导意见》，肯定了改革开放以来我国慈善事业在灾害救助、贫困救济、扶老助残等公益事业领域所发挥的积极作用，并针对进一步加强和改进慈善工作，更好地保障和改善民生提出了指导思想、基本原则和发展目标。《意见》提出要鼓励和支持以扶贫济困为重点的慈善活动，培育和规范各类慈善组织，并加强对慈善组织及慈善活动的监督管理和对慈善工作的组织领导。这是我国国家层面的第一个专门规范慈善事业的文件，对我国慈善事业的健康发展具有重大意义。三是国务院于2014年8月10日印发《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》，肯定了改革开放以来我国保险业对促进社会经济发展和改善人民生活做出的重要贡献，同时指出我国保险业处于初级发展阶段，尚不能适应全面深化改革和经济社会发展的需要。为加快发展现代保险服务业，该《意见》提出了构筑保险民生保障网、完善多层次社会保障体系、发挥保险风险管理功能、完善保险经济补偿机制等九方面29条政策措施，明确了我国保险业发展的总体要求、重点任务和政策措施，对建成与我国经济社会发展相适应的现代保险服务业。
综上，“十二五”时期是我国社会保障制度改革全面推进、各项社会保障事业全面发展的时期，也是我国社会保障从长期试验性改革状态逐渐走向成熟、定型发展时代的重要过渡时期。
社会保障法制建设与立法机关的作用明显加强
“十二五”期间，我国社会保障从长期试验性改革状态逐渐走向定型发展阶段的重要标志，就是专门的社会保障法律得以制定，相关社会保障法律得以完善，行政机关向立法机关报告社会保障事项成为立法机关行使对社会保障制度监督权的重要内容。“十二五”期间由国家立法机关完成的社会保障立法项目包括：
制定与实施《中华人民共和国社会保险法》。2010年12月28日，由第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过的《中华人民共和国社会保险法》于2011年7月1日正式实施。这部法律不仅对我国社会保险制度的框架及基本内容进行了规范，而且也确立了我国社会保障体系是以权利义务相结合的缴费型社会保险为主体的制度，从而成为我国社会保障制度建设走向法制化的重要标志。
制定与实施《中华人民共和国军人保险法》。2012年4月27日，第十一届全国人大常委会第二十六次会议表决通过了《中华人民共和国军人保险法》，它是新中国成立以来国家专门就军人保险事务制定的第一部法律，该法弥补了《中华人民共和国社会保险法》中对军人保险规范不足的缺憾，为维护军人社会保险权益、构建具有中国特色的军人保险制度提供了法律依据与保障。
制定新的有关社会保障的刑法解释。2014年4月25日，第十二届全国人大常委会发布《关于<中华人民共和国刑法>第二百六十六条的解释》的公告。根据该《解释》，以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险金或者其他社会保障待遇的，属于刑法第二百六十六条规定的诈骗公私财物的行为。这是在社会保险立法方面继《社会保险法》实施后的又一重大进展，为打击社会保险欺诈违法行为提供了明确的法律依据，对于维护社会保险基金安全，促进社会保障事业健康发展有重要意义。
大幅度修订《中华人民共和国老年人权益保障法》。2013年7月1日，由第十二届全国人大常委会新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》正式实施，该法的两部配套性规章《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》同步施行。该法以积极应对人口老龄化为基本理念，确立了有中国特色的社会养老服务体系的框架，它的实施对于保障老年人的权益具有重要意义。
国务院等部门还制定或修订了一批社会保障法规。如国务院、中央军委颁发修改后的《军人抚恤优待条例》，并于2011年8月1日正式实施，修改后的条例进一步明确了烈士、因公牺牲、残疾等军人及其家属的抚恤标准和抚恤优待条件。2014年5月1日起实施的《社会救助暂行办法》对社会救助制度的框架、项目、管理体制及政府责任等做了较为系统的规范。
国家立法机关对社会保障监督职能的强化是“十二五”期间的又一重要进展。除了继续从关注民生的视角听取政府的社会保障工作报告，这一时期的进展主要有：一是社会保险基金监督纳入国家立法机关监督范围。2013年3月8日，财政部向第十二届全国人大一次会议报送了社会保险基金预算，首次将社会保险基金纳入中央预算口径管理，接受国家立法监督，从而有助于加强对社会保险基金的监督管理，促进其规范运营，为社会保险基金的可持续发展提供保障。二是开展社会保障专题询问，推进立法机关组成人员对政府部门组成人员的直接对话并接受公开监督。2014年12月28日，第十二届全国人大常委会第十二次会议举行联组会议，审议国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告并开展专题询问。此次会议由张德江委员长主持，国务院副总理马凯和七部门负责人就如何增强养老保险基金可持续性、强化养老保险制度顶层设计、推动基本养老保险制度实现全国统筹、渐进延迟退休年龄等重要议题回答了专题询问，这是全国人大及其常委会依法履行对“一府两院”工作监督职责的重要形式，其目的是推动中央关于社会保障事业发展决策的贯彻落实。与此同时，国家立法机关几乎每年都要听取国务院有关社会保障领域的工作报告，行使相应的监督权。
综上，社会保障改革与制度建设已经不再单纯是政府部门的事情，而是伴随着立法机关越来越深的介入，已经进入了走向法制化时代的初级阶段。
惠及民生的广度前所未有
“十二五”期间社会保障改革与制度建设发展的重要结果，就是这一制度体系惠及民生的广度前所未有，整个社会保障水平有了较大幅度的提升，亿万人民开始通过这一重大制度安排不同程度地分享到国家发展成果，越来越多城乡居民的生活后顾之忧得到解除或者减轻。主要的指标有如下几个：
普遍性养老金制度使全体符合退休条件的老年人均能够按月领取数额不等的养老金，该项制度惠及全国2.2亿多老年人。不仅如此，职工基本养老保险金已经实现了11年连续增长10%，城乡居民基础养老金也在2015年首次实现了全国普遍性增长。
全民医保体系的保障水平持续提高。13亿人被纳入不同的基本医疗保险制度中，医疗保险成为覆盖面最广、惠及人数最多的社保制度安排。而伴随政府对城乡居民医保补助额的不断提高（2015年已经提高到人均380元，2003年仅为20元），医保水平也在稳步提升，医保范围内的报销比例已达70%。对于贫困家庭患者的医疗救助在2014年达到一亿人次，仅中央财政的专项投入即达146亿元。
新的农村扶贫标准确定为农民人均纯收入2300元。2011年11月，中央扶贫工作会议以2010年不变价为依据，将贫困线标准提高到2300元，较2009年上涨92%。新的贫困线标准意味着，以目前的汇率计算，中国的贫困线基本上达到了日均1美元，正在靠拢并接近国际标准的绝对贫困线。更多的低收入家庭被纳入扶贫与社会救助范围，更多的人分享到中国经济发展的成果，表明了中央自加压力，致力于共同富裕的坚定决心。与此同时，2011年3月和5月，国家发改委、民政部、财政部等先后发出《关于建立社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制的通知》、《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》，标志着我国城乡低保标准动态调整机制正式建立。中国的社会救助制度惠及的城乡居民逾亿。
保障性住房建设进展大，越来越多的中低收入家庭得到实惠。住房保障是重要的民生工程，也是整个社会保障体系中较为特殊的制度安排。“十一五”以前，我国的保障性住房主要面向一部分低保户，供给数量极为有限。自2009年启动大规模的保障性住房建设以来，“十二五”期间取得的进展巨大，不仅城镇中逾千万套的公共房屋提供给低收入家庭，而且大规模的城镇棚户区改造和农村危房改造工程亦使千万户城乡住房困难居民从根本上改善了居住条件。按照原计划，到2015年年末，公共房屋就好满足15%的居民住房需求，这意味着住房保障已经成为一项重大的社会保障制度安排，其惠及的人口亦以亿计。
此外，在老年人福利方面，养老服务在快速发展，老年津贴在一些地区纷纷建立；残疾人康复事业在发展，重度残疾人专项津贴开始建立，残疾预防事业已经引起高度重视；在儿童福利方面，对孤残儿童的救助制度得到完善，正在启动对困境儿童的全面福利保障制度建设。
综上，“十二五”期间的社会保障已经成为全民参与分享国家发展成果的基本制度安排，它的必要性、重要性更加显现，对整个经济社会的发展乃至政治、文化具有十分广泛的影响。
新时期面临的挑战与“十三五”的取向
在充分肯定“十二五”期间社会保障领域取得巨大进展的同时，我们还必须看到，这一领域的改革由于受到多种因素的制约仍然处于滞后状态。主要表现在：
各项制度安排因缺乏科学的顶层设计而存在缺陷，离能够为全民提供稳定、安全预期的成熟、定型制度安排还有相当距离。无论是养老保险制度、医疗保险制度，还是社会救助制度、社会福利事业，均存在着责任不清或责任失衡、管理体制与经办机制欠科学、相互之间缺乏协同等缺陷，这些缺陷均涉及复杂的利益关系，因此，“十三五”期间的社会保障改革任务还很艰巨。
公平性不足、可持续性不足与多层次体系未能形成是三大根本问题。一方面，公平性不足是各项社会保障制度的共性。养老金待遇在机关事业单位与企业退休人员之间的差距依然巨大，医疗保险的城乡分割、群体分割背后实质上是待遇差异，以最低生活保障为核心的社会救助制度在城乡之间、地区之间差异偏大，即使较为单纯的政府救灾同样在灾种之间、受灾地区之间、灾民之间存在差异，等等，这些差异带来的结果是应当以创造起点公平、维系过程公平、缩小结果不公平为本源职责的社会保障在实践中却并不公平，使得其在解决一些社会问题、化解一些社会矛盾的同时，亦引起了部分群体的不满。另一方面，养老保险、医疗保险等由于责任分担失衡，可持续性受到严重影响。以基本养老保险为例，在地区分割统筹条件下，广东、浙江等省出现养老保险基金大量结余，而黑龙江等省收不抵支状况日益严重，局部地区可能因这一制度不能全国统一而长期处于非正常的地区统筹下崩溃。在医疗保险中，职工基本医疗保险因个人账户的存在导致45%以上的资源处于浪费或低效状态，严重损害了这一制度的互助共济功能，造成统筹基金负担日益沉重，而退休人员不缴费则使在岗者日益陷入无力承受的困境，现在退休职工近9000万人，而在岗缴纳医疗保险费的人员只有两亿多，在岗者缴纳的医疗保险基金60%以上由不缴费的退休人员花掉了，因此，伴随退休人数日益增长，如果没有重大政策调整，医疗保险制度将陷入无法解脱的困境。与此同时，能够分担社会保障责任的多层次体系并未形成，其中，由用人单位与个人负责的补充养老保险如企业年金、职业年金等尚未真正建立，慈善事业尚未得到健康发展，上述两大补充保障体系的作用非常有限，也进一步加重了政府的责任。
信任危机与预期不稳是必须妥善应对的巨大挑战。除了前述缺陷外，还有两点令人忧虑：一是由于制度自身的原因和部分不负责任或者不了解情况的专家与媒体推波助澜，公众对社会保障制度的信任度似乎在持续下降，这一本来应当给人以安全感的制度安排却让人缺乏安全感，信任的危机其实是制度面临的最大危机。而与此相关的主要是长期处于渐进改革中的试点方式，各地改革举措花样百出，不同“模式”层出不穷，既损害了社会保障制度的统一性、严肃性、权威性，也丧失了公众心理认同的可靠性，始终处于变化中的政策带来的必然结果就是缺乏稳定的安全预期，这恰恰是社会保障制度建设的大忌。
综上可见，我国社会保障改革的任务远未完成，各项社会保障制度均未成熟。因此，“十三五”时期将是整个社会保障制度改革更为关键的时期。
“十三五”期间社会保障改革与制度建设的重要使命包括：一是通过制度整合提高社会保障制度的统一性与公平性，此举最为核心的内容包括重塑相关制度的责任分担机制与运行机制，养老保险、医疗保险、社会福利将是重点。二是加快社会保障法制建设，通过法律来明责赋权，促使整个社会保障制度体系或者最重要的社会保障制度走向成熟、定型，真正能够为全民提供稳定的安全预期，基本或主要的社会保障制度均应当纳入法制化轨道。三是加大社会保障投入，使这一制度能够让全民真正合理分享到国家发展成果，并对社会财富的分配格局产生更大、更好的调节作用。在这方面，应当有相应的数量指标来加以约束，如国民生产总值中应当有不少于15%的份额用于社会保障支出，政府财政预算中应当有不少于20%的份额用于社会保障支出，居民收入中来自社会保障制度的份额应当保持稳定上升等。
总之，“十三五”期间将是我国社会保障制度走向成熟、定型的关键时期，社会保障改革特别需要立足国家治理的视角与国计民生的长远发展，特别需要保持理性并综合考量政治、社会、经济等方面，而不能将社会保障制度经济政策化，更不能以短视的目光来设计制度安排。
教育改革发展进展与未来展望
国务院发展研究中心副研究员 单大圣
“十二五”期间，以贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）为主线，我国教育改革发展明显加速，为2020年基本实现教育现代化、全面建成小康社会打下了坚实基础。
教育改革发展主题鲜明、全面深入
2010年，中共中央、国务院召开了改革开放以来第四次、新世纪以来第一次全国教育工作会议，颁布实施了《教育规划纲要》，对教育改革发展作出了迄今为止最全面、最系统的部署。在《教育规划纲要》指引下，“十二五”时期教育改革发展紧紧瞄准“两基本一进入”（即到2020年基本实现教育现代化，基本建成学习型社会，进入人力资源强国行列）的目标，从各个层面全方位突破，着力增强教育发展的全面性、协调性，着力激发教育活力、夯实教育基础，提升教育内涵。
着力提升教育普及水平。“十二五”时期，国家仍然将提升教育普及水平作为最重要、最核心的任务，切实保障人民群众受教育权利。围绕老百姓反映强烈的“入园难、入园贵”问题，以中西部地区和农村地区为重点，先后实施两期学前教育三年行动计划，将大力发展学前教育作为贯彻落实《教育规划纲要》的突破口。巩固九年义务教育普及水平，推进义务教育标准化建设，着力改善贫困地区义务教育薄弱学校办学条件。加快发展普通高中教育、现代职业教育和高等教育，实施普通高中改造计划，加强职业教育基础能力建设，以支持中西部地区高等教育发展和增加贫困地区学生接受优质高等教育机会为重点，加快高等教育事业发展。
着力加强教育薄弱环节。在完善义务教育经费保障机制的基础上，越来越多的经费和资源投向学前教育、普通高中教育、职业教育和地方本科教育，各级各类教育发展的协调性显著增强。教育资源配置明显向农村地区、边远贫困地区、民族地区和薄弱学校倾斜，向农村教师队伍建设和教育信息化建设倾斜，向家庭经济困难学生、进城务工人员随迁子女、留守儿童、少数民族学生、残疾少年儿童等群体倾斜。坚持问题导向，将教育工作重点聚焦大中城市择校、中小学生课业负担过重、农民工子女入学、高校毕业生就业难等人民群众反映强烈的突出问题，努力取得实效。各地区、各部门、各方面都反映，“十二五”期间，教育方面出了很多真招、实招和硬招，许多过去认为不可能解决的教育难点问题找到了办法，看到了希望。
着力改善教育保障条件。“十二五”时期，各级各类学校办学条件有了明显改善，许多人说，到了边远贫困地区，见到的最漂亮、最坚固的建筑一定是学校。国家多措并举加大财政教育投入，2012年国家财政性教育经费占GDP比例为4.28%，实现了1993年就提出的4%的目标，成为中国教育史上的里程碑。完善各类标准建设，制定各级各类学校生均拨款标准，将标准作为投入、监管和问责的依据，推动教育投入制度化、常态化。加强教师队伍建设，建立教师专业标准、教师准入标准、教师职业道德规范，统一城乡中小学教职工编制标准，扎实推进校长、教师交流轮岗，出台连片特困地区乡村教师生活补助政策，建立系统、完备的乡村教师支持计划，努力建成一支高素质的稳定的农村教师队伍。加强教育信息化建设，推进偏远地区教学点数字教育资源全覆盖，实现优质教育资源共享，建成全国中小学生学籍信息管理系统、全国中小学校舍信息管理系统，全面提高教育决策水平。
着力提升教育发展内涵。教育事业发展在注重规模扩张的同时，也逐步向“培养人”这个教育的核心命题聚焦，努力提高人才培养水平。全面重视德育、美育和体育，以社会主义核心价值观教育和中华优秀传统文化教育为重点，从整体上推进大中小学思想品德教育；以校园足球工作为抓手，带动学校体育和学生健康发展，实施学生体质健康监测；建立中小学艺术教育测评制度，提出教会学生使用一两种乐器、培养一两项艺术爱好。深入推进基础教育课程改革，开展义务教育质量监测，推进普通高中多样化发展。构建职业教育与行业企业深度合作机制，推进集团化办学、现代学徒制、人才培养“立交桥”等试点，建设现代职业教育体系。优化高等教育结构，推动地方本科高校转型发展，创新人才培养模式，加强创新创业教育，完善教育质量评估制度，探索高校与科研院所、行业企业协同培养人才的新机制。
着力深化教育综合改革。推进管办评分离，加大简政放权力度，取消和下放一批行政审批事项。鼓励民间资金进入教育领域，明确对民办学校实行分类管理，允许兴办营利性民办学校。加快现代学校制度建设，加强学校信息公开，推动中小学幼儿园建立家长委员会，引导高等学校积极开展章程制定工作，加强高等学校学术组织建设。扩大教育对外开放，积极引进国外优质教育资源，积极发展汉语国际教育事业。最令人振奋的是，2014年，国务院印发《关于深化考试招生制度改革的实施意见》，提出了考试招生制度改革的总体思路与基本框架，并出台了普通高中学业水平考试、普通高中学生综合素质评价等几个配套文件，在考试招生这个关键环节改革方面迈出了重大步伐。
教育改革发展成效显著、亮点突出
经过“十二五”时期的不懈努力，我国教育事业取得了显著成就，产生了一批社会显示度高、人民群众高度认可的改革发展成果。
人民群众受教育权利得到有效保障。“十二五”期间，我国各级各类教育的普及水平都有了明显提高。经过25年的艰苦努力，2011年，全国31个省（区、市）全部通过了“两基”国家级验收，2014年义务教育巩固率提高到92.6%。学前三年毛入园率从2010年的56.6%提高到2014年的70.5%，高中阶段毛入学率从82.5%提高到86.5%，据此估计，目前我国新增劳动力基本都接受过高中以上教育，高等教育毛入学率从26.5%提高到37.5%。值得注意的是，通过实施中西部地区招生协作计划、农村贫困地区定向招生专项计划、地方重点高校招收农村学生专项计划，农村学生考上重点高校人数有了显著提高。此外，“十二五”期间，我国初步建立起覆盖从学前到研究生各个学段的完整的国家资助政策体系，基本实现了“不让学生因家庭经济困难而失学”，切实保障了人民群众受教育权利。
教育质量和水平稳步提升。在2009年、2012年两次国际学生评估项目（PISA）调查中，根据经济合作与发展组织的技术标准要求，上海均排在第一位，引起了广泛关注。尽管这一测试不一定全面，但确实反映出我国基础教育在提高质量方面取得的巨大成就。此外，全国共有138所高等学校作为第一完成单位或参与完成单位，获得2014年度国家科学技术奖三大奖共180项，占通用项目总数254项的70.9%，其中获得国家自然科学奖一等奖一项、国家技术发明奖一等奖两项，2013年，发表在世界各学科高影响力期刊上的论文，超过80%来自高等学校。根据上海市教育科学研究院等发布的《2015中国高等职业教育质量年度报告》，2011届至2014届高职毕业生毕业半年后的就业率、月收入、自主创业比例、理工农医专业相关度、母校总体满意度等五项人才培养质量指标也稳步上升。
一些教育热点难点问题正在逐步化解。“择校热”得到有效遏制，2014年，全国19个副省级以上大城市公办小学就近入学比例达97.9%，公办初中达95.4%。接近80%的进城务工人员随迁子女在流入地公办学校就读，可以在流入地参加高考的省份有28个，5.6万考生受益。大中城市“入园难”问题逐步缓解，中职招生逐步稳定，高校学生就业创业比例逐步提高。在密集扶持政策的引导下，农村教师队伍发生了可喜的变化，一大批优秀大学生到农村基层任教，优化了农村教师学历结构、年龄结构、学科结构，激发了教师活力，一些地方还出现了城镇教师自愿到乡村学校任教的现象。在考试招生制度改革的导向下，学生课业负担过重、应试教育、高考公平等问题逐步得到缓解。
人民群众对教育的满意度稳步上升。教育是重要的民生事业，结果可衡量、群众能感知。各方面的研究都显示，基层群众普遍认为，“十二五”时期是我国教育改革发展最好最快、成就最为显著的时期，也是人民群众通过接受教育得到实惠最多的时期。中国社会科学院财经战略研究院《中国公共财政建设报告（全国版）》对九项公共服务的满意度研究显示，2007报告年度，社会公众对义务教育的满意度位列九项公共服务的第四位，此后，除2013报告年度对义务教育的满意度排名第二外，2008至2014各报告年度，对义务教育的满意度均排名第一。再以教育供求矛盾最为集中的北京市为例，2015年，教育部督导检查组对北京市义务教育发展基本均衡情况的督导检查显示，近年来，北京市通过多种教育改革措施让老百姓真正受益，公众对教育的满意度超过85%。北京市的积极变化是全国的缩影，反映出“十二五”时期教育改革发展在回应群众期盼方面成绩突出。
政府、学校、社会的关系正在积极转变。政府职能正在由办教育向管教育转变，主要是做好标准制定、统筹规划、教育督导，信息公开力度逐步加大，中国社会科学院发布的2014年《法治蓝皮书》显示，在55个受评估的国务院部门中，教育部在政府信息公开方面排名第一。积极推进简政放权，中央向地方放权、政府向学校放权，一些过去抱着传统思维认为不可能放、不应该放的权力都放了，地方政府依法管理和学校依法办学的积极性大大提高，学校也自觉以章程为抓手推进依法办学、建立自我约束机制，同时，积极发挥行业企业、专业机构、社会公众在教育治理中的评价和监督作用，初步形成了政府管教育、学校办教育、社会评教育的教育治理新体制。可以说，管办评三位一体管理体制的形成，标志着教育治理水平在理论上和实践上都达到了较高水平。
“十三五”时期：迈向教育现代化
中共十八大报告明确提出，2020年基本实现教育现代化，这是“十三五”时期教育改革发展的战略目标。教育现代化超前于国家现代化，是因为教育培养人有一个周期，教育必须率先实现现代化，才能为国家现代化提供人才保证。教育现代化内涵丰富，不单纯指教育事业的数量、规模，还包括教育思想、教育内容、教育方法、教育管理的现代化，也包括教育治理体系和治理能力的现代化，是涉及方方面面深层次教育变革的总目标。
从现在起，用五年左右的时间基本实现教育现代化，任务非常艰巨。当前，中国教育事业发展还处在艰难的爬坡阶段，实现教育现代化，既要解决好教育事业薄弱、发展不平衡、保障条件不稳固等老问题，又要集中精力在“人才培养”这个教育核心任务上取得实质性进展。事实证明，中国实现国家现代化，既取决于人力资源的数量，更取决于人力资源的质量，最基础的工作还是要培养和造就亿万德智体美全面发展的现代合格公民，这也是中国跨越中等收入陷阱、进入高收入国家的根本保障。因此，“十三五”时期，必须紧紧围绕“提高人才培养质量、促进人的全面发展”来谋划教育改革发展，也就是要把教育工作重心和资源配置重点集中到“人才培养”这个核心任务上。
提高人才培养质量、促进人的全面发展并不是全新的教育命题，而是党的教育方针和教育规律的内在要求，过去我们也一直关注。但是迄今为止，关于人才培养方面的诸多改革尝试大多只是停留在理念和口号层面，停留在个别地区和学校的改革试点层面，将科学的教育观念转化为全体教师和教育工作者的自觉实践，还没有行之有效的办法，就像一些人说的，“素质教育轰轰烈烈，应试教育扎扎实实”，就反映了理念和实践的背离。应该看到，对于人才培养方面出现的问题，既有教育观念落后的原因，也有教育方法陈旧的原因，从根本上说是体制问题，这也是《教育规划纲要》得出的最重要的结论。如果不能解决人才培养的体制性矛盾和障碍，不仅教育者的行为难以转变，而且已经形成的好的方式方法也难以巩固，甚至最终会反弹。笔者认为，在人才培养体制改革方面，重点要抓好四个关键环节：一是深化社会用人制度改革，形成科学的人才评价观；二是深化考试招生体制改革，形成科学的教育教学观；三是深化教育政绩考核机制改革，形成科学的学校发展观；四是深化办学体制改革，全面激发各级各类学校活力。推进这四项改革，就是要发挥体制改革的导向作用，使政府、学校、教师、家庭、社会形成正确的观念，形成人才培养的合力，形成全社会自觉遵循教育规律、自觉提高质量的生动局面。
就业的主要成就与经验
中国社会科学院人口与劳动经济研究所副研究员 屈小博
“十二五”时期，我国经济实现了持续快速增长，但经济增长速度不断下降，国内生产总值增速从2011年的9.5%下降到2012年和2013年的7.7%，2014年则进一步下降到7.4%（见国家统计局《2014年国民经济和社会发展统计公报》）。但同时，城乡就业规模和城镇新增就业仍然实现了持续增长，就业结构、就业质量、劳动力市场制度和劳动者素质等方面也都有明显改善。“十二五”时期就业的成就，是在经济增长减速的背景下取得的，来之不易。
就业总量持续增长
就业总量持续扩大。城乡就业人员总数2014年年末达到7.73亿人，比“十一五”末期即2010年（7.61亿人）增加1.6%，比“十五”末期即2005年（7.46亿人）增加3.6%。城镇就业数量稳步提高，从2011年的3.59亿人增长到2014年的3.93亿人。“十二五”前四年即2011至2014年，城镇就业平均每年为3.77亿人，比“十一五”时期的3.21亿人和“十五”时期的2.62亿人，分别提高17.5%和43.9%。
城镇新增就业持续提高。2011年城镇新增就业人数为1221万人，到2013年增加到1310万人，2014年继续提高到1322万人。“十二五”前四年，城镇新增就业人数累计达到5119万人，已经超额完成“十二五”规划目标（4500万人）。从“十二五”前四年来看，城镇新增就业平均每年为1280万人，比“十一五”时期的1154万人高出10.9%。
农村劳动力转移就业持续增加。全国农民工总量从2011年的2.53亿人增加到2013年的2.69亿人，2014年达到2.74亿人。“十二五”前四年，全国农民工总量增加了3100万人，完成“十二五”规划目标（4000万人）的77.5%。外出农民工总量从2011年的1.59亿人增长到2013年的1.66亿人和2014年的1.68亿人。
就业规模扩大，使得失业率保持在较低水平。2011—2014年，城镇登记失业率一直保持在4.1%，远低于“十二五”规划提出的5.0%的目标，也低于“十一五”时期的4.14%，与“十五”时期的4.06%基本持平。城镇调查失业率也处于较低水平，2014年为5.1%左右（见《2014年城镇调查失业率稳定在5.1％左右》，中国新闻网，2015年1月20日）。
“十二五”时期的就业增长，是在经济增长速度相对下降的背景下取得的，成就来之不易。“十二五”前四年，经济增长率平均为8.0%，显著低于“十一五”（11.2%）和“十五”时期（9.8%）。这也说明，“十二五”时期中国经济增长创造就业的能力显著增强。
就业结构和就业质量明显改善
就业在三次产业间的分布不断优化，第三产业就业占比快速提高。全部就业中，第一产业就业人员占比从2010年的36.7%下降到2014年的30.0%，第三产业就业人员占比从2010年的34.6%提高到2013年的40.6%。2011年，第三产业就业比重（35.7%）首次超过第一产业（34.8%），成为三次产业中最主要的就业部门。而且，第三产业就业比重在快速提高，“十二五”的前四年平均每年提高约1.5个百分点。
就业结构与产业结构的失衡状况有了明显改善。第一产业、第二产业和第三产业的比较劳动生产率（即增加值占比/就业占比），由2010年的0.26∶1.61∶1.28调整到2013年的0.30∶1.45∶1.22，显示出三次产业的比较劳动生产率差异有明显改善。
劳动者工资水平不断提高。2013年，城镇单位就业人员平均工资达到51483元，扣除物价因素，比“十一五”末期即2010年提高27.2%，比“十五”末期即2005年提高122.8%。“十二五”前四年，每年都有23个以上的省份上调最低工资标准，调整幅度达到20%左右。例如，2014年年底，上海市月最低工资标准最高已经达到1820元，上海市小时最低工资标准最高已达17元。
社会保险覆盖面不断扩大。“十二五”以来，参加各项社会保险的人员快速增加。2014年年底，参加城镇职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险者占全部城镇就业人数的比例分别为86.8%、72.1%、43.4%、52.5%和43.3%，比“十一五”末期即2010年分别提高12.7%、3.7%、4.0%、5.9%和7.7%，比“十五”末期即2005年分别提高25.2%、23.5%、5.9%、22.6%和24.2%。
劳动力市场制度不断完善
2011年7月1日，《社会保险法》正式实施。2012年12月，全国人大常委会发布了《关于修改〈中华人民共和国劳动合同法〉的决定》，于2013年7月1日起施行。各地各部门深入贯彻实施新修改的《劳动合同法》，促进用人单位与劳动者依法签订并履行劳动合同。2013年年底，全国企业职工劳动合同签订率达到88.2%。
为了落实新修改的《劳动合同法》中关于劳务派遣的有关规定，2014年1月24日，人力资源和社会保障部发布《劳务派遣暂行规定》，主要就明确劳务派遣用工比例、辅助性岗位的确定程序、跨地区劳务派遣的社会保险、禁止“假外包真派遣”等重要内容作出规定。
2014年2月24日，人力资源社会保障部、财政部印发《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，自2014年7月1日起施行。《办法》规定，参加城镇职工养老保险和城乡居民养老保险人员，达到城镇职工养老保险法定退休年龄后，城镇职工养老保险缴费年限满15年（含延长缴费至15年）的，可以申请从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险，按照城镇职工养老保险办法计发相应待遇；城镇职工养老保险缴费年限不足15年的，可以申请从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险，待达到城乡居民养老保险规定的领取条件时，按照城乡居民养老保险办法计发相应待遇。
2014年4月25日，国务院公布《事业单位人事管理条例》，7月1日起施行。这是中国第一部系统规范事业单位人事管理的行政法规。《条例》确立了事业单位人事管理的基本制度，对公开招聘、聘用合同、社会保险、工资收入等方面作出相关规定，事业单位工作人员工资包括基本工资、绩效工资和津贴补贴。《条例》还对事业单位的岗位设置、招聘、考核、培训、处罚等作出了规定。
就业成为制定经济社会政策的优先目标
2011年3月，全国人大批准了国家“十二五”规划纲要，首次明确提出中国“实施就业优先战略”。实施就业优先战略，就是要把促进就业放在经济社会发展的优先位置，作为经济社会发展的优先目标，选择有利于扩大就业的经济社会发展战略，强化政府责任，加大资金投入和政策支持，使就业优先成为全社会的共识。2012年11月，中共十八大报告明确提出，要实施就业优先战略和更加积极的就业政策，推动实现更高质量的就业，并将就业更加充分作为全面建成小康社会的重要目标，进一步明确了促进就业的方针政策和重大举措。
“十二五”以来，随着就业优先战略的实施，国家在统筹各个层面的经济和社会政策、安排国家经济社会发展的先后顺序时，能够将促进充分就业作为头等大事进行安排；并为正确处理经济增长与就业增长的关系提供基本指导，保证了在经济增长速度相对下降的情况下，仍然实现了较为明显的就业增长。
为贯彻和落实就业优先战略，“十二五”以来不断坚持和完善积极的就业政策。这主要表现在以下方面：一是经济增长速度保持在必要的水平，以拉动就业需求总量的扩张；二是鼓励发展劳动密集型产业、中小企业、第三产业和非公有制经济，多渠道创造就业岗位。2010年以来，城镇私营企业就业人员每年增长500万—850万人，城镇个体就业人员每年增长200万—800万人，两者之和已经接近或超过城镇就业人员的增长量；三是通过就业服务和职业培训，促进劳动力市场供求的有效匹配；四是对就业困难群体进行援助，包括培训、提供就业信息、公共就业岗位以及提供必要的政策支持，以帮助他们实现就业和再就业等。积极就业政策的贯彻和落实，带来了良好的就业效果。
坚持促进经济发展与扩大就业相结合
经济增长是影响就业数量和质量的一个非常重要的因素。经济理论研究和国际发展经验均表明，较高的经济增长率通常会带来较快的就业增长。“十二五”以来的实践表明，保持平稳较快的经济增长是就业增长的首要条件。
同时，我国过去的经验也表明，相同经济增长带来的就业增长却很不相同。 “十二五”以来坚持实施就业优先战略，从而把促进就业作为公共政策的优先目标。具体表现在：在确定政策实施的优先顺序时，重点考虑就业政策优先；在产业发展中，劳动密集型产业得到重视；在企业发展中，鼓励就业创造能力强的中小企业发展；在宏观调控方面，将促进就业作为优先考虑因素。从而形成了经济增长与就业增长同步发展的局面。
2010年以来，我国经济增长放缓，从10.6%下降到2014年的7.4%。经济的下行给扩大就业带来压力，但在国家的有效应对下，就业仍然实现了持续增长，城乡就业人员从2010年的7.61亿人增加到2014年的7.73亿人。尤其是，城镇新增就业逐年增加，从2010年的1168万增加到2014年的1322万人。根据测算，经济每增长一个百分点带动的城镇新增就业量是逐年增长的，从2010年的110万人提高到2012年的164万人和2014年的179万人。因此，经济增长创造城镇新增就业的能力是不断增强的。
通过经济结构调整来改善就业
从三次产业划分来看，第一产业是析出劳动力的产业，第二产业带动就业的能力已经相对有限，第三产业对就业的拉动作用最强。“十二五”期间，我国加快调整产业结构，大力发展服务业，提高了服务业增加值所占比重。第三产业的发展，不仅带动社区服务、餐饮、商贸流通、旅游等传统服务行业的就业岗位不断增加，而且还促进生产性服务业迅速发展，使第三产业成为就业的主渠道和最重要的就业部门。在发展第三产业的时候，尤其重视第三产业中就业拉动能力较强的产业。产业结构的调整，有效地带动了就业结构的改善。
随着经济的发展，产业结构不断优化升级。2011年，服务业就业占全部就业的比重（35.7%）首次超过第一产业（34.8%），成为就业人员最多的产业；2012年，服务业增加值占GDP的比重（45.5%）首次超过第二产业（45.0%），成为三次产业中增加值最大的部门。目前，无论是从增加值比重还是就业比重来看，第三产业即服务业已经成为三次产业中最重要的经济部门。
从2010年以来的情况看，第一产业就业人员一直在不断减少，是劳动力净流出部门；第二产业是创造就业的主要部门，但就业人员在2012年达到顶峰之后开始下降，近两年来第二产业也成为劳动力净流出部门；第三产业就业规模不断扩张，已成为三次产业中就业规模扩大最为显著的部门。
医改，在深水区前行
中国社会科学院社会学所副研究员 房莉杰
重构“以人为本”的卫生改革蓝图
新医改的核心目标进一步分解的话，可以理解为要实现两个具体的子目标：一是要解决“看病贵”问题，恢复医疗机构的“公益性”，提高卫生服务的公平性和可及性；二是要解决“看病难”问题，这个问题不止是增加服务的供给，更包括适应人口结构和疾病谱的变化，转变卫生服务模式，从过去的“疾病治疗为中心”转向“健康管理为核心”。为了实现上述目标，设计了相应的实施战略：“看病贵”问题主要是由于政府筹资不足，以及现有公立医疗机构的“以药养医”机制造成的，因此要通过取消药品加成、增加政府投入以及完善医疗保障制度共同将个人的医疗负担降下来；“看病难”问题主要是因为优质的医疗资源主要集中于大医院，基层医疗机构不仅能力较弱，不能满足医疗需要，更重要的是，各级医疗机构都过分重视医疗，同质化严重，重点人群的健康管理需求无法满足，因此其解决途经是通过“保基本、强基层、建机制”，转变基层医疗机构的服务内容和模式，提高其服务能力，通过落实“分级诊疗”制度，使基层医疗机构与公立医院之间的竞争关系变为合作关系。
因此，改革初期明确了四大重点领域：一是医疗保障改革，即建立覆盖全民的医疗保险制度框架。事实上这个领域的改革先于新医改的整体起步—早在2003年，新型农村合作医疗即开始试点，并在2009年新医改启动之前就已经实现了农村人口的全覆盖，再加上1998年建立的城市职工医疗保险，以及最后启动实施的城镇居民医疗保险，以这三大制度为主体的医疗保障体系在2011年共覆盖了全国人口的95%，也就是说“十一五”初期已经实现了人口的全覆盖。一方面医疗保障是增量改革，不涉及过多的利益纠葛，因此改革的阻力最小；另一方面，对于医疗保障的“大”问题，比如全民保障、政府责任等已经没有太大争议，因此这方面的改革率先出台，且进展最大。
二是基本药物制度改革，核心内容是建立基本药物制度，逐渐将该制度覆盖全部公立医疗机构，取消药品加成，从而阻断“以药养医”。“基本药物”是适应“基本医疗卫生需求”的药品，2012年由“国家基本药物工作委员会”审核通过的国家基本药物目录中有307种药物，全部纳入基本医疗保险药品目录，政府举办的基层医疗卫生机构全部配备和使用国家基本药物，实行零差率销售。目前，除了基层医疗机构外，基本药物制度也在公立医院试点中实施。因实行基本药物制度而带来的医疗机构收入的减少，则通过增加政府财政补贴，以及提高医疗服务价格两条途径进行弥补。
三是基层医疗机构改革，这部分内容跟基本药物制度和基本公共卫生项目结合在一起，同时包括以培养“全科医生”为核心的能力建设，以及补偿机制和分配机制的改革。2009年开始实施的国家“基本公共卫生项目”是其中最主要的一项措施。该制度提出了由政府承担全部筹资责任的“基本公共卫生服务包”，主要包括：建立居民健康档案，针对慢性病患者、老年人、孕产妇、重症精神病患者等重点人群的健康管理，以及原有的健康教育、预防接种、传染病防治等。为了引导基层医疗卫生机构将服务重心逐步转移到常见病、多发病的诊疗和居民健康管理上来，新医改最开始的改革导向是“行政化”的，“收支两条线”的补偿方式迅速覆盖越来越多地区，彻底改变了其过去“市场主体”的角色。
四是公立医院改革，这是最晚启动的一项内容，由于涉及更复杂的利益调整，所以被称为改革的“深水区”。在新医改之前，公立医院虽然性质是“公立”，但是一方面从政府获得的财政支持往往不足其收入的10%，另一方面又受到诸多行政管制，这种生存于计划与市场的“夹缝”中的恶劣环境，最终导致了公立医院扭曲的行为。这反映在医务人员的收入结构上就是：一方面是基本工资水平和人工价格远低于医务人员的市场价值，另一方面是药品和医疗检查的巨大盈利空间。在这种收入结构下，医务人员的收入主要反映的不是其人力资本的价值，而是药品销售情况，换句话说，医务人员已经不再是“医疗服务提供者”，而变成了药品销售的终端环节。尽管问题很明显，但是关于其原因和解决途径的争论却持续了很多年，最终，撇开“市场化”和“行政化”的争论，卫生部选择了一条更为理性的道路—以政府筹资为主，对供方和需方双向补贴，同时适应市场经济的环境，“政事分开，管办分开，医药分开，营利和非营利分开”（即所谓的“四分开”）。与此同时，鼓励社会资本投资医疗行业，并且放开医生多点执业，试图以此发挥市场竞争的优势，推动服务效率的提高。
综上而言，从新的改革蓝图来看，其目标和主要战略应该说是符合中国实际的。然而这些目标和原则性框架能否转化为相应的服务，促进实际效果的改善，还有赖于更多实现手段的出台。从过去几年的实施情况来看，其效果并不尽如人意。
从几组数据看改革效果
首先，医疗资源在量上大幅增加，医疗服务的提供也增长迅速，而且民营医院的增长情况尤其明显。从2011年到2013年，各类医疗机构从业人员的总数提高了13.7%，各类医院的床位数总体增加了23.5%；2009年到2013年，各类非公医疗机构的床位数占床位总数的比例从9.7%提高到12.2%，而人员数从17.6%提高到17.8%；2013年各类医疗机构就诊的总人次数比2011年提高了16.6%，而入院人数则提高了25.6%。从这组数据可以看出，不仅医疗卫生资源的总量在增加，对卫生服务的使用增加更为迅速，这进一步说明了卫生服务可及性的提高。而这些数据的增长情况都要高于新医改以前。
其次，政府对卫生服务的投入逐年增加，个人筹资占卫生总费用的比例在逐年下降，但从绝对数上来看，卫生费用增长过快，个人筹资额并没有实质性下降。以2013年为例，当年个人卫生支出是788.80元，较2012年的712.30元增长了10.7%，而2013年城乡居民可支配收入比上年增长了10.9%。结合这一数据可以看出，尽管个人卫生支出占卫生总费用的比例在下降，但是其绝对值的增幅跟城乡居民的收入增幅相当，个人医疗卫生负担仍没有减轻，也就是说“看病贵”问题并没有解决。
再次，从基层医疗机构和公立医院的对比看，新医改以来，基层医疗机构在各方面的增长都比不上公立医院。整体上来看，新医改以来，每年医疗机构的服务总量都有明显提高，但是基层医疗机构在改革的前两年中（2009—2011年），其服务量却呈下降趋势。尽管2011年到2015年上半年间服务量有所上升，但是上升的速度明显低于医院。基层医疗机构的门诊人次占全部医疗机构门诊人次的比例从2011年的60.6%下降到了2015年1—5月份的57.7%；而住院服务量更是从2011年的24.6%下降到了2015年1—5月份的19.1%。也就是说更多的患者选择去医院就医，而非基层医疗机构。这进一步说明，“看病难”问题也没有缓解。
理解改革形势：能力建设短板与制度建设困境
无论教育、医疗，还是养老，对于任何一项社会服务来说，要想实现满足服务需求的政策目标，最核心的两点一是合理的制度，二是足够的服务能力。然而新医改所呈现出来的上述问题恰恰在于服务能力不足与制度设计不合理，以及两者之间的互相掣肘。医疗服务的提供主要落实在医疗机构—不仅包括医院，更包括基层医疗机构，以及这两者之间的关系。
应该说，基层医疗机构是医改，也是医疗服务提供的最基础的环节。然而从制度上来看，为了突出强调其“提供公共服务”的功能，而使其走上了行政化的歧途。由于医疗服务风险较高，且目前医患关系紧张，因此如果缺乏适当激励，必然无法鼓励医务人员的诊疗服务，甚至产生“推诿病人”的现象，这种缺乏激励的模式显然并不利于医疗服务的开展。再从服务能力上看，基层医疗机构的专业人员不仅普遍技术水平偏低，而且长期以来已经形成了“疾病治疗模式”，这并不适应面向所有人群的、以“健康管理”为核心的服务模式的转变。尽管从中央到地方都在加大对“全科医生”的培养力度，有些条件比较好的地区也在尝试建立全科医生制度，但是即使在最发达的上海、深圳等地，全科医生的供给与需求之间仍存在巨大差距，因此所谓“全科医生”制度并不是短期内能建立的。
从公立医院改革来看，目前的改革方向是“法人化”改革，强调增加公立医院的自主权。然而由于改革非常复杂，对于很多问题都没有达成共识，而且涉及诸多利益调整，因此目前的试点情况五花八门，但是在国家层面并未形成统一的制度框架。因此我们看到，尽管基本药物制度在向越来越多的县级公立医院推进，但是医药费用仍在提高。而且对多点执业和引进民间资本的支持虽然在一定程度上促进了医疗服务的提供，但是作用仍是非常有限的。
展望“十三五”，医改的增量改革早已完成，剩下的是真正涉入“深水区”的挑战，因此“十三五”期间任务艰巨！目前各界对于医改的关注大多集中于公立医院改革，以及与此相关的药品管理，这固然是关系改革成败的两个重要方面，已无需再次强调。笔者想强调的是往往被忽视的基层医疗机构。正如上文所言，基层医疗机构的制度和能力建设是医改的基础，只有基层医疗机构服务能力提高，才能吸引病人优先选择基层机构就诊；只有建立合适的激励机制，才能鼓励基层医务人员提供合适的医疗服务；只有建立真正的“全科医生”制度，才能有效管理居民健康，降低发病率。而只有做到这些，才能更大程度地实现“首诊在基层”，进一步降低对医院服务的使用比例，“看病贵、看病难”问题才能真正缓解，提高全民健康水平的最终目标才能得以实现。因此，“十三五”期间，“保基本、强基层、建机制”不能只是停留在口号层面，而应该作为核心内容有实质性推进！
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