近期召开的中央城市工作会议强调，以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标，以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，牢牢守住城市安全底线，走出一条中国特色城市现代化新路子。城市是人民幸福生活、百姓安居乐业的重要载体，城市更新是推动城市高质量发展的重要手段。如何扎实有序推进城市更新各项工作？怎样修复城市生态系统，持续提升城市人居环境和生活品质？我们邀请相关领域专家学者建言献策，为城市的美好宜居贡献力量。现将来稿刊发如下。

“有限”与“有序”：城市更新改造可持续发展理念

胡小武

2025年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，为持续推进实施城市更新行动提供了方向指引，城市更新已然成为新时期城市发展、建设和治理的主流行动。2025年7月，中央城市工作会议进一步指出，要“以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，牢牢守住城市安全底线，走出一条中国特色城市现代化新路子”。当前，中国的城市发展正从大规模增量扩张阶段转向以存量提质增效为主的阶段，城市更新被赋予了更加重要的历史使命。

城市更新本身是一种城市发展建设的常规性、常态化方式。按照美国社会哲学家刘易斯·芒福德的观点，“城市都会面临衰老，所以需要不断进行改造和更新，以恢复其活力”。自改革开放之后，特别是住房制度改革以来，我国很多城市都推动了将城中村、老厂区、棚户区改造为新居住区、新商业区、新文旅区的城市更新行动。但以往城市化处于高速增长阶段，城市发展建设主要以扩张模式为主，大面积的城市郊区农业空间被新城区快速接替，包括开发区、大学城、新城区和混合型社区等。随着城市化速度放缓，大约从2020年开始，中国城市发展进入了存量时代。存量时代的城市发展建设，从郊区扩张模式更多地转向建成区特别是主城区的老旧建筑、老旧小区、老旧社区、老旧街区、老旧厂区、老旧城区的城市更新行动。

城市更新总体上可以描述为城市再生、城市再造或城市绅士化等具象形态。国外有很多城市更新的实践案例，如英国伦敦曾经历多次更新，才形成今天的基本面貌；美国纽约曼哈顿区也经历了多轮更新，成为繁华都市。我国类似的例子也有不少，如北京长安街两旁的国家大剧院、东方广场、国贸中心等新建筑都是因城市更新而来；上海的浦西也是通过此起彼伏的城市更新和建设，才建起了大量摩天大楼和现代设施。所以说，城市建设本身就是一场持续性的更新进程。

当下的城市更新行动，呈现百花齐放的格局。总体可分为三大模式：第一类为“物理更新，功能照旧”模式，这类城市更新项目属于典型的民生工程，主要是针对老旧建筑、老旧小区、老旧社区的更新，帮助老百姓住得更安全、更舒适。第二类为“物理更新，功能更新”模式，主要是对老旧厂区、老旧街区的更新，并将其转化为文化科技园区或文化旅游街区。比如南京第二机床厂老厂区更新为国家领军人才创业园，又如南京的老门东文化旅游街区、常州的青果巷街区、北京的大栅栏街区、福州的三坊七巷街区、扬州的东关街街区等，都是由老旧街区改造成的文化旅游街区。第三类为“物理更新，混合功能”模式，这类城市更新项目既推动了城市老旧空间的物理更新，也实现了其功能多样性，提升了区域活力。比如南京颐和路民国公馆区的更新，既修复和保留了民国建筑的样态，又实现了单体建筑转化为文创市集的空间价值，形成集餐饮、民宿、博物馆、工作室等于一体的文化历史街区。

当前的城市更新改造工程面临新的时代环境。随着城市化进程的放缓，房地产市场供求关系出现重大变化，城市建设从增量时代逐步进入存量时代，城市更新改造面临着更大挑战。总体而言，需要坚持“有限”和“有序”两个原则。

一是城市更新改造的“有限”原则。“有限”，指的是城市更新项目具备一定规模后，需要在空间规模、空间尺度、改造投入和功能诉求层面采取相对克制的态度。今天很多大城市都有内城区或新城区内的棚户区、老厂区或衰弱街区，体量大的可达1—2平方千米。对大体量的老旧空间更新，首先应采取“有限规模”的更新改造策略，以“小规模、渐进式”的方式稳妥推进。以往部分城市更新中所实行的“针灸型”策略，就是一种有限更新的灵活方式。简言之，就是“量入为出、有限规模”，通过拉长时间长度，逐渐推动大面积、大体量的城市空间更新。比如南京市主城区城墙根下的老门西地区，还有紧邻的钓鱼台和荷花塘两个大型片区，总面积超过1.5平方千米，居民超过7000户，不少历史文保建筑镶嵌于该区域内，如果实行整体修缮改造成本过高，所以就必须实行“有限规模”的策略，先以维修危房为主，逐渐引入新业态，增强区域活力，以户为单位逐步进行更新改造。其次是遵循“有限目标”的策略。很多老旧空间拥有历史文化保护建筑或具有相应的地段价值，基本上属于不能拆迁的范畴。所以要调整城市更新的目标，不再以大规模拆迁、招拍挂的城市经营为核心目标，而是转变为修缮危房、改造基础设施、改善公共空间环境、提升居住安全水平等城市治理目标，提高百姓的幸福指数。最后，要接受城市更新改造的“有限功能”原则。以往的很多城市更新项目，特别是带有文旅、商业属性的地段，都有比较明确的盈利性目标，既需要在物理空间层面焕然一新，又要成为“网红打卡地”，实现文化、旅游、商业的融合，打造标杆性项目。当全国各地都在推进文旅商融合发展时，城市内部必然面临冷热不均、文旅空间过剩的情况，应推动以安全、便利为主要功能诉求的节约化城市更新工程。新形势下，城市更新改造的可持续发展应在“有限”原则下，尽量树立“有限规模、有限目标、有限功能”的新理念。这既是一种历史唯物主义的策略，也是符合当前城市发展阶段和规律的务实行动。

二是城市更新改造的“有序”原则。“有序”原则是基本要求，在新形势下必须更加重视。“有序”原则也是法治、公正、科学的要求，必须将现代的城市更新改造项目纳入推进城市治理体系和治理能力现代化的社会治理的框架下。所以，“有序”原则被赋予了新的时代使命。首先，要从程序上合法，严格按照城市更新相关条例与规定要求，做到程序合规、过程合理。比如老旧小区的电梯安装、棚户区改造，都须征询居民意见，达到符合标准的同意比例后方能启动更新。其次，要落实居民参与、社会协同的城市治理要求，充分尊重和征询在地群众的需求，广泛咨询行业专家的建议，推动公平、公正和公开的城市更新改造，并将之转化为城市更新改造与推动治理能力现代化的自觉行动。最后，要强化更新改造技术方案的科学性与有序性，通过大数据决策模型、数字孪生技术、智慧平台管理，使城市更新改造项目在实施过程中不扰民、不劳民伤财、不增加困难、不制造矛盾等。城市更新遵循法治、公正、科学的“有序”原则，既为城市提供更安全、便利、充满活力的新空间，又为城市治理现代化提供真实的实践场景。

（作者单位：南京大学城市科学研究院）



以建设生态文明城市为目标，推进可持续城市更新

董昕

2025年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，提出要“建立可持续的城市更新模式和政策法规，大力实施城市更新，促进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升，打造宜居、韧性、智慧城市”。2025年7月召开的中央城市工作会议指出，城市工作是一个系统工程，要坚持以人民为中心的发展思想，要改善城市生态环境，着力提高城市发展持续性、宜居性。“打造宜居、韧性、智慧城市”是新时代实施可持续城市更新的目标，而宜居、韧性、智慧正是生态文明城市的核心特征，是人民城市为人民的重要体现。

中国城市更新所处阶段

随着城镇化进程的推进，城市更新的需求与重要性不断增加，当前中国的城市更新已经由“增量扩张”进入“存量提升”的阶段。改革开放初期，城市更新主要体现在零星的旧城区改建，侧重于弥补历史欠账和改善卫生环境。1998年住房分配货币化改革以后，中国的房地产市场快速发展，城市更新随之呈现出房地产商业开发和“退二进三”去工业化的特征，城市更新规模明显扩大。2009年，住房和城乡建设部等五部门联合发布《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》，开启城市大规模棚户区改造，棚户区改造成为城市更新的重点。2020年，国务院办公厅发布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，标志着城市更新重点从棚户区改造转向老旧小区改造。2023年，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，凸显了城中村改造在超大特大城市更新中的重要地位。2025年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于持续推进城市更新行动的意见》中，不仅提及推进老旧小区、老旧街区、老旧厂区、城中村的更新改造，还要求加强城市基础设施建设改造、开展完整社区建设、修复城市生态系统等，与以往相比，涵盖了更多的城市更新内容。

随着经济社会的发展，城市更新的重点也发生着阶段性的变化。从国际经验来看，人均国内生产总值达到1万美元，城市更新将由探索发展阶段迈向深入发展阶段，优化城市功能、振兴城市经济是美国、英国、日本等国这一阶段城市更新的重要目标。2024年，中国常住人口城镇化率达到67%，全年人均国内生产总值近9.6万元人民币（约1.3万美元）。中国的城市更新也进入了促进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升的阶段，以打造宜居、韧性、智慧的生态文明城市为目标。

“存量提升”规模化实施是当前城市更新阶段的显著特征。国务院办公厅《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》提出，到“十四五”期末，结合各地实际，力争基本完成2000年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务。据住房和城乡建设部数据，截至2024年底，全国累计开工改造老旧小区28万个，惠及居民4800万户、超过1.2亿人。关于城中村改造，虽然没有明确全国的改造目标，但也可以从地方规划中有所感知。如《广州市城中村改造专项规划（2021—2035年）》提出，计划至2035年，广州市累计推进城中村改造约155平方千米。这些都表明我国的城市更新已经进入“存量提升”规模化实施的新阶段。

城市更新是建设生态文明城市的必由之路

中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，而人与自然和谐共生体现的是生态文明的思想。生态文明城市建设，就是在人与自然和谐共生基础上建设集宜居、韧性、智慧等特征于一身的城市，实现经济、社会、环境等方面的可持续发展。中央城市工作会议明确，当前和今后一个时期城市工作要“以推进城市更新为抓手”。我国的城市可持续发展已经取得了长足的进步，也存在一些改进空间。

宜居，强调的是城市提供的生活品质。近年来，我国城市空气质量有了明显改善，根据生态环境部数据，地级及以上城市中环境空气质量达标的比例由2015年的21.6%上升到2024年的65.5%。但职住分离等情况使城市的宜居性有所削弱。中国城市规划设计研究院与百度地图联合发布的《2024年度中国主要城市通勤监测报告》显示，2023年中国45个主要城市中，5公里以内幸福通勤人口比重为52%，同比提高2个百分点；2023年单程承受60分钟以上极端通勤的人口比重同比持平，仍占12%。

韧性，强调的是城市应对气候变化、突发事件的能力。在全球气候变化的背景下，极端天气频度和强度加大，对城市韧性的要求也随之提高。例如，2021年河南郑州“7•20”特大暴雨事件造成重大人员伤亡和财产损失，据国务院灾害调查组报告，暴雨强度和范围突破历史纪录，远超城市防洪排涝能力，导致严重城市内涝。这反映出城市发展快、历史欠账多，导致城市韧性不足的问题。

智慧，强调的是城市将科技与治理结合的精度和效率。可以说，智慧既是城市发展的方向，也是提升城市宜居性、韧性的方式。我国智慧城市建设已经取得了一系列成绩。政务方面，推行电子政务建设，提高了政府服务效率；环保方面，加强环境监测和治理，提高了城市环境质量；交通方面，通过智能交通系统的建设，缓解了城市交通拥堵问题，提高了道路通行能力。随着智慧城市建设的推进，越来越多的数据被收集和处理，标准和规范的统一、跨部门和跨区域的协同、数据安全和隐私保护等方面还有待重点关注。

以建设人与自然和谐共生的生态文明城市为目标，以解决城市发展中的现实问题为导向，实施城市更新行动，有利于打造宜居、韧性、智慧城市，从而实现城市的可持续发展。

城市更新行动的实施路径

现阶段实施城市更新行动，应以建设生态文明城市为目标，以解决现实问题为导向，着重从宜居、韧性、智慧等方面加以落实。

以满足人民生活与发展需求为本，打造宜居城市。在城市更新过程中，要以人民为中心，激励居民、企业等多主体加入城市更新的进程，共同创造舒适、安全、便利的宜居环境。制定并完善城市更新中多主体参与的标准程序，建立多元主体的合作协同机制，是实施城市更新行动、共创宜居城市的必需。在城市更新中，可增添绿色建筑与绿化景观，提升城市的美观度和生态环境质量；加强职住空间优化，缓解交通拥堵问题，提高市民出行便利度；完善生活垃圾分类制度，提高垃圾的回收利用率，减少城市垃圾处理的压力。通过城市更新提高城市的宜居性，增强居民的归属感和幸福感。

以城市基础设施建设为重点，提升城市安全韧性。加强城市基础设施建设是提高城市韧性的重要路径，也是拉动内需的重要抓手。2023年中央经济工作会议上，习近平总书记谈到建设城市地下管网，强调这是城市的“里子”工程。在城市更新过程中，应通过城市体检，发现并弥补城市基础设施建设短板，综合考虑供排水、供电、供气、通信、交通等多方面的协同改进，推进“平急两用”公共基础设施建设，尤其是较为薄弱的地下管网建设。

以大数据的融合、运用与保护，推动智慧城市建设。制定智慧城市发展规划，建立统一的标准和规范，打破部门和区域的信息孤岛状态，实现数据的共享和互通。同时，通过立法完善数据安全管理制度，保护个人隐私和数据安全。将城市管理的智能化和精细化落实到城市更新的项目实施中，提高城市运行效率和服务水平。

（作者单位：中国社会科学院生态文明研究所）