进入21世纪以来,人类社会面临很多公共治理难题,抗击新冠肺炎疫情无疑是当前面临的最大难题。眼下,疫情还在全球肆虐,各国政府采取了诸多抗疫举措。中国的疫情控制则取得了明显的成效,但也面临着“外防输入、内防反弹”的压力,局部地区时有病例出现,疫情防控形势依旧严峻。

在抗击疫情期间,政府一直是抗疫主导力量,但深究起来,为什么要由政府来主导抗疫过程?既然市场在资源配置中发挥决定性作用,为什么不由市场来主导?世界各国都颁布了各种抗疫政策,这些政策选择的理论逻辑是什么,我们又该怎么理解其合理性和伦理性呢?

政府主导疫情抗击首先是由其自身特点决定的。当代政府都有正式的机构或组织,它们通过自身所拥有的权力来开展管理活动,这是市场所没有的。其次,政府的管理活动不以盈利为目的,更多地带有服务性质。最后,政府的活动是以提供公共物品为主要目的,这也是政府和市场最根本的区别。

那么什么是公共物品呢?公共物品又叫公共产品,它最早是由哈佛大学教授、诺贝尔经济学奖得主萨缪尔森提出的。萨缪尔森教授指出:所谓纯粹的公共物品是指这样的物品,即每个人消费这物品,不会导致其他人对该物品消费的减少。进一步说,公共物品的消费存在着非排他性和非竞争性两个特点。非排他性指的是,为该物品的供给出资的人在享受该物品带来的利益时,无法排除其他任何人从中受益;非竞争性是说,任何一个消费者对公共物品的消费都不影响其他消费者的消费或同时从中受益。

如果这个概念比较抽象,我们可以拿生活中司空见惯的私人物品作个比较。私人物品包括衣服、食品、住房、交通工具、各种私人服务等,它也有两个消费特点:一是竞争性,如果某人已经消费了某种商品,则其他人就不能再消费这种商品了;二是排他性,只有对商品或劳务支付价格的人才能消费,其他人则不能。

这样看来,我们生活中存在着很多在消费和使用上具有非竞争性和非排他性的产品或劳务,如国防、电视节目、公路桥、社会治安、法律制度、航标灯甚至环境保护等,这些都是典型的公共物品。一些社会成员在消费或使用这些物品时,不会影响其他人对该产品的消费,受益对象之间不存在利益冲突。或者说,对于某一给定的公共物品产出水平,额外增加一个人的消费,不会引起任何生产成本的增加,即消费者人数的增加所引起的物品的边际成本等于零。这就是非竞争性。而一旦某项特定的物品被提供出来,便不太可能排除任何人对它的消费。严格地说,这包含三层含义:第一,任何人都不可能不让别人消费它,即使有些人有独占的想法,但在操作或技术方面不可行,或者虽然技术上可行,但因成本过高而不值得;第二,任何人即使不情愿,也无法拒绝对该物品的消费;第三,任何人都可以在相同数量上,或在相同程度上消费该物品。这便是非排他性。

完全具有非排他性和非竞争性的物品是公共物品,或者严格地称作纯公共物品。但是,在公共物品和私人物品中间,还有一类产品或服务兼有私人物品和公共物品的性质,称为混合公共物品。根据另一位诺贝尔经济学奖得主奥斯特罗姆教授的观点,混合公共物品又可以分成两类:一类叫作俱乐部产品,这类产品在消费时会有较强的排他性,但在“拥挤点”到达前竞争性较弱,比如博物馆、图书馆、收费的高速公路和疫苗接种等。另一类叫作公共池塘资源,如城市绿地、草场、公园、近海渔业资源等,这类物品消费时排他性较弱,但竞争性较强。又由于这类物品通常是共有产权资源,人们往往会过度消费和使用,这就会导致资源枯竭,每个消费者的效用都会受损,这种现象就是“公地悲剧”。

纯公共物品,如国防、公共安全、消防等公共服务,由于供给的非排他性和消费的非竞争性,能够做到社会福利的最大化,因此可以采用免费方式供社会公众消费,服务产品成本的补偿从国家税收收入中提取,由全社会强制分摊生产费用。所以,一项产品或服务是否具有公共产品性质,是确定它是否属于政府职能范围的一个重要依据。换句话说,评价一个政府职能发挥的标准,就是看它是否提供了优质的公共产品或服务。

那么,公共产品可不可以由市场来提供呢?市场提供公共产品可能有效率的损失。这种损失的一个表现就是“搭便车问题”:由于非竞争性和非排他性,人们不会去购买公共产品,因为不管买或不买都能消费这一产品。人们不购买这一产品并不是因为不需要它,而是想让其他人来承担成本,自己则坐享其成。这就使得公共产品无法由市场提供。公共产品的成本往往大大超过个人从中得到的好处,这使得个人不愿购买公共产品。例如,城市绿化对所有城市居民都有好处,但所要花费的成本远远大于任何单一的个人所能获得的利益。再者,个人的购买决策以本人的边际效用与边际成本相等为依据,而不考虑其他人从这个产品中的收益,即使个人愿意购买公共产品,它的提供量也会大大低于效率所要求的提供量。因此,公共产品需要政府提供,纯公共产品更是如此。

由公共产品的定义可以看出,抗击新冠肺炎疫情是一种公共产品,而且是纯公共产品,完全具备公共产品的非竞争性与非排他性两种特性。

一方面,任何人都可能遭受病毒的侵害,任何人也都将从防疫中得到平等的利益,并且多一个人或少一个人都不会影响其他人的消费或效用。个人的利益只与疫情是否得到控制或者某种抗疫机制的提供有关,而与别人是否消费或提供抗疫机制的机构无关,这就是抗击疫情的非竞争性。

另一方面,当居家隔离、社区封闭、少聚会、戴口罩等抗疫机制被提供出来,任何人即使不情愿也无法拒绝对该机制的消费。同时,任何人也都可以在相同数量上或在相同程度上消费并享受当地抗疫所带来的好处,这就是抗击疫情的非排他性。

抗击新冠肺炎疫情作为一种纯公共产品,因其特性,在提供过程中大概率避免不了效率损失,“搭便车问题”便成为一个较为突出的难题。该问题影响着公共物品供给成本分担的公平性,以及公共物品供给能否持续。因为抗击疫情的公共性,任何人都可以享受有效抗疫带来的好处,即使不需要支付任何成本,也可以享受到与支付者完全等同的效用。因此,有的人可能在享受抗疫带来的好处的同时,却丝毫不尽抗疫的义务。

比如,出门佩戴口罩是防止病毒传播的主要方式之一,这当然是有成本的,既有金钱上的成本,也有生活上的不便利,这些都是人们为了防控疫情所付出的代价。但在疫情防控期间,少数人不遵守防疫要求,在公共场所拒绝佩戴口罩,不配合相关检查,在享受别人承担抗疫成本所带来的益处的同时,又埋怨他人侵害了自己的权利。北京某社区曾出现的隔离期间擅自不戴口罩外出的外籍“跑步女”梁某某的做法就是典型的“搭便车”现象。为了纠正这种效率损失,保证抗疫公共产品的持续供给,政府必须介入。有关执法部门对相关人员进行法律制裁,这便是“戴口罩的政治经济学”。

将抗击疫情作为一种公共物品来提供和治理,必须防止“公地悲剧”的发生。根据奥斯特罗姆教授提出的“公共池塘资源治理制度”,疫情防控机制可以在如下几方面进行设计,以保证其效果和持续性:

一是清晰划定边界。公共卫生防疫资源本身就是抗疫治理的边界,必须予以明确规定。国家要建立健全公众共用物管理体制,明确政府及民众在公众共用物管理与使用方面的权责,统一行使公众共用物的监管权力。

二是做好集体选择的安排。此次新冠肺炎疫情暴露了包括中国在内的很多国家公共卫生物资储备应急制度的短板。所以,在建立健全公众共用物管理体制的同时,也要尽快完善使用公众共用物的相关立法和制定相关的公共政策。

三是监督与制裁并重。积极检查公共资源状况和占用者行为,建立监督机制。监督各组织与个人的行为,违反规定的占用者要受到制裁。必要时,可以用法律等强制性手段来约束人们的行为,避免“公地悲剧”。

四是积极发挥市场机制作用。市场化的运行机制也可以参与到抗疫和公共卫生服务的供给中。市场机制的有效运行,能够在一定程度上弥补政府在公共物品提供能力上的缺陷。比如,逐步实现公共卫生融资市场化,让企业作为市场化的主体参与到公共卫生服务供给中,鼓励企业研发生产新的医疗卫生技术、设备和药物。

五是完善公众参与机制,强化国际合作。公众是抗击疫情的重要成员,也是抗疫成效的最大受益者。公众的参与在很大程度上决定了防控措施能否有效实行,广泛的公众参与能够降低交易成本和管理成本,可以确保抗疫目标的实现。在疫情肆虐全球的当下,抗击疫情已经成为一种国际公共产品,属于全球治理的重要组成部分,更需要各国的合作与协同。没有哪个国家能够在疫情中独善其身,为国际社会提供抗疫经验,参与国际合作,也是为了更好巩固国内的战“疫”成果。

(作者单位:中国人民大学公共管理学院)