中国的社会保障制度建设肇始于新中国成立初期,经过计划经济时期的发展和改革开放以来的变革,特别是进入新时代以来的全面发展,已经建立了世界规模最大的社会保障体系,成为全体人民共享国家发展成果的基本途径与制度保障,但这一制度尚未成熟,还需要通过全面深化改革才能最终定型。为此,深入研究国外社会保障制度及其实践就显得尤其必要和重要。我们需要明了现代社会保障制度发展的基本规律,吸取国外的经验教训,以促进中国特色社会保障制度的建设与发展行稳致远,最终建成与中国式现代化相适应的社会保障新制度文明。

在数十年来的专业教学与研究中,我的社会保障国际观的集中表述是“远学德国,近学日本,采多国之长,行大国之道”。将德国置于我国社会保障制度对外借鉴之首,是基于以下四个客观事实。

其一,德国是现代社会保障制度的起源国。1883—1889年,德国议会通过立法创立了包括社会医疗保险、工伤保险、养老保险在内的社会保险制度,这被公认为建立现代社会保障制度的起始标志。这一制度通过强制性的社会共享机制,让工人阶级获得了相应的法定社会保障权益,进而产生了增进国家认同、缓和劳资矛盾、促进社会公平的奇效,社会保险制度也因之被其他资本主义国家纷纷仿效。这一制度的发展极大推动了人类文明的进步,从而构成了资本主义社会从野蛮阶段进化到文明时代的重要分界线。

其二,德国社会保障制度设计最为成熟完善。社会保障制度在德国创立之初,所呈现的是遵循法治、政府主导、责任分担(共建)、互助共济(共享)、劳资自治(共治)等基本特征,除劳资自治(共治)未获广泛认同外,其他特征均被此后建立社会保障制度的国家普遍遵循,从而被视为现代社会保障制度的普适规律。遵循法治。它具体表现为以法定制,依法赋权明责,依法实施,让制度运行在法治轨道上。正是这一特征,使现代社会保障成为人民的法定权益并且能够得到法律的确切保障。政府主导。从俾斯麦时代迄今,德国政府一直担负着推动社会保障立法、利用公权力监督社会保障制度实施并为其提供财政资金支持等责任,使现代社会保障在政府主导下成为强制性的社会共享机制和具有公有制属性的公共品,政府主导在此后各国社会保障制度实践中得到了充分体现。责任分担。德国创立社会保障制度之初,就确立了责任分担的机制。除工伤保险制度体现雇主责任外,养老保险、医疗保险、护理保险、失业保险等均由劳资双方分担筹资责任,再辅之以政府财政补贴,体现的正是多方参与、共同建设的原则。当今世界对多层次社会保障体系建设形成共识,亦是由于能够在更大范围内进行责任分担,可以进一步汇聚政府、市场主体、社会力量与个人及家庭的力量。互助共济。这是德国创立社会保障制度时确立的基本法则,采取社会统筹方式,其实质是集众人之力建立由参保人共享的基金,用以化解参保个体不确定的生活风险,使社会共享变成现实,进而成为现代社会保障制度的本色。

其三,德国社会保障制度持续发展之久为当世仅有。现代社会保障绝非一时应急之计,更非一代人之事,而是需要做到可持续发展。从1883年创制算起,德国社会保障走过了140年历程,期间经历两次世界大战、多次政权更迭以及国家的分裂与统一,还要面对无数次经济危机和人口老龄化挑战,仍然能够在保持制度特征基本稳定的条件下持续发展至今,充分反映了德国社会保障制度适应时代发展变化,并具有应对各种风险挑战的坚韧性。

其四,德国作为现代化大国,其社会保障制度更具参照价值。德国是欧洲最大经济体,其35万多平方公里的国土面积与8000多万的人口规模在欧洲仅次于俄罗斯,而在世界发达国家中,排在其前面的也只有美国与日本。因此,德国是高度现代化的世界大国,对中国而言,其社会保障制度发展之路较之那些小规模的现代化国家显然更有参照价值。

在以全面建成中国特色的高质量社会保障制度为目标的新发展阶段,我们特别需要基于客观规律与实践效果,在比较中鉴别他国制度的优劣,并从中吸取经验教训,而德国无疑是值得重点关注的对象。

由华颖博士撰著的《德国社会保障制度》一书为全方位了解德国社会保障制度及其发展实践提供了最新的蓝本。该书客观反映了德国社会保障制度的来龙去脉与现状,这是一个以权利和义务相结合的社会保险为主体的制度体系,是一个经过长时间检验且还在持续发展进步的社会保障制度安排;可以看到德国的首创精神和隐藏在制度安排背后的建制理念、政治博弈和传统观念的影响,以及由此形塑出来的现代社会保障制度共同特征;可以看到独特的劳资自治方式和独立的社会保障司法系统,以及社会保障行政系统与实施或经办系统等的关系,打上的是德国国家治理体系的烙印;还可以看到德国养老保险、医疗保险、长期护理保险、事故保险、失业保障、社会救助、社会促进、社会补偿等各种具体制度安排的发展实践。

《德国社会保障制度》一书,对于更好地建设具有中国特色的社会保障制度至少有如下启示:

第一,坚持理性建制,才能行稳致远。现代社会保障属于基本人权,它通过立法赋权明责,一旦确立,往往具有不可逆转的发展刚性。如果建制之初保持理性,既考虑国计民生的发展需要,又兼顾所处阶段的现实条件,在尊重客观规律并结合本国国情的基础上设计制度安排,再循序渐进地推进,必然可以行稳致远。在这方面,德国无疑是典范,其社会保障制度自创制以来,虽然为适应时代发展需要与影响因素变化而不断调整,但建制初期确立的基本理念、基本原则、权责关系以及管理体制、运行机制等延续至今,其保障范围持续扩大,保障水平稳定提升,确实做到了循序渐进、行稳致远。在当前推进社会保障制度走向成熟、定型的关键时期,我们必须摒弃以往长期试验性改革实践中的盲目创新冲动、追求短期效果的政绩工程以及不顾全局与长远利益的局部或群体利益至上的现象,确保理性建制。一是理性确立社会保障制度体系框架。坚持以权责结合的社会保险为主体,进而发展普惠公平的社会福利事业,同时真正明确市场化与社会力量参与的空间。二是理性确定制度安排中的权责关系。政府责任、单位或机构责任、个人责任、家庭责任以及社会责任等,在不同的制度安排中均应当有合理的、清晰的边界。三是始终坚持共建共享。不仅要人人参与、人人尽责、人人共享,而且要适当体现出按照能力大小承担责任、根据需要享受保障的原则,还需要调动市场主体、社会组织与家庭等参与共建的积极性。四是真正做到尽力而为、量力而行。尽力而为是社会主义制度的内在要求,量力而行是社会保障制度的客观要求,两者应当辩证统一,以此确保制度持续发展。

第二,坚持“两个尊重”,才能走出适合自己的路。一方面,现代社会保障制度以依法确立的社会共享机制来应对个人风险与社会风险的基本制度安排,这一制度必定有其客观规律,这些规律往往表现为各国社会保障制度所具有的共同特征。另一方面,社会保障制度事实上要受各国社会、经济、政治乃至历史文化等多种因素的影响,更因国情有别而模式各异。正是由于既遵循客观规律又尊重自己的国情,德国的社会保障制度才能取得长足的发展。事实表明,现代社会保障具有一些共同特征,但当今世界并不存在一个可以照搬的最佳模式。因此,中国要全面建成有自己特色的社会保障制度,必须坚持“两个尊重”,即尊重现代社会保障制度的客观规律,尊重中国的具体国情,既不以规律为由脱离国情,也不以国情为由扭曲规律。换言之,在中国社会保障制度建构与发展进程中,共同特征不可废,中国特色应彰显。在共同特征方面,需要加快社会保障法治建设步伐,通过依法赋权明责和规范运行,确保其在法治轨道上行稳致远;进一步明晰政府主导责任,包括中央与地方政府的责任划分以及政府、市场、社会、个人及家庭的责任分担机制;强化互助共济功能,通过整合制度、统一制度、提高统筹层次等具体措施促进制度公平;加大投入,包括加大公共投入和撬动市场主体与社会力量投入,持续壮大社会保障体系的物质基础,促使其再分配功能得到充分有效的发挥。在中国特色方面,需要注入人民性、目的性、本土性、先进性与可持续性,充分发挥制度优势与弘扬优良传统,包括中国共产党领导的政治制度优势、公有制为主体的经济制度优势、全国一盘棋和集中力量办大事的国家治理体系优势,以及家庭、机构、社会均可有效助力的传统优势。只有做到“两个尊重”和“以我为主、中西结合”,才能真正走出有中国特色的社会保障发展新路。

第三,坚持守正创新,才能与时俱进。德国社会保障制度发展实践中的一条重要经验,就是守正创新。一方面,德国一直坚持在社会保障建制初期确立的遵循法治、政府主导、责任分担、互助共济、劳资自治等基本特征,这是其社会保障制度能够一直保持公信力并为德国人民提供清晰、稳定、安全可靠的预期的重要条件。另一方面,德国的开拓创新精神同样可贵,其不仅首创多种社会保障制度,且在具体制度安排的发展实践中也能够不断注入创新活力,以促使制度更加公平、有效。以德国为镜,中国同样需要坚持守正创新,“守正”是要坚持社会保障制度的基本特征与客观规律,不受偏离社会保障正道的各种理论或学说误导;“创新”是植根于中国国情而走出新路,并能够根据国家发展与时代变化的需要不断优化制度安排。基于当前的现实,我们需要加快夯实社会保障制度的共同特征,同时尽快打破有关退休年龄、缴费期限、户籍限制等政策僵化的局面,矫正职工医保个人账户、居民医保按人头缴费等制度性缺陷,还要适应就业形态多样化等挑战而创新工伤保险制度等。

第四,坚持循序渐进,才能持续发展。好的社会保障制度是可以实现持续发展、能够让人民的获得感越来越强的制度安排。当然,受到经济发展等因素的影响,低水平起步、小步渐进便成了实现社会保障制度永续发展的重要条件。德国的社会保障制度历经140年而不衰,正是循序渐进的结果。在德国创制之初,社会保障覆盖范围小、保障水平低、受益条件苛刻,但此后不断发展,给德国人民以信心。中国式现代化追求的是全体人民共同富裕,我们已经站在全面建成小康社会的新起点上,需要坚持在发展中不断优化制度安排、不断提升人民的福利水平。在这过程中,有的制度需要加速,如养老服务与儿童福利等;有的制度必须在优化结构的条件下分别按下快慢键,如养老保险、医疗保险制度就需要注入公平,居民的养老保险、医疗保险需要加快发展,而机关事业单位工作人员养老保险、职工医疗保险的水平则不宜同步提升,否则,不利于缩小不同群体之间的差距。

中国式现代化创造的是人类文明新形态,也必定需要形塑与之相适应的社会保障新制度文明,这种文明不仅有德国开创的现代社会保障制度的共同特征,而且会因注入人民性、目的性、本土性、先进性与可持续性等因素而走出有中国特色的社会保障新路。在中国社会保障制度正在步入制度定型的关键时期,我们更加需要借鉴德国经验,理性把握住、处理好社会保障顶层设计与实践探索的关系,在坚持“两个尊重”的条件下,形成能够统筹整个社会保障体系建设的科学的顶层设计,明确多层次社会保障体系建设的总体框架以及不同系统与保障项目的功能定位、发展举措;同时,全面推进深化改革,加快优化现行制度安排,以更大的勇气与智慧促使中国特色社会保障制度走向成熟、定型。

[作者单位:中国社会保障学会。本文系作者为华颖著《德国社会保障制度》(中国劳动社会保障出版社出版)一书所作的序言,刊发时有所删减]