嘉庆二十五年（1820）八月二十七日，道光帝即位。俗话说“新官上任三把火”，新皇帝也不例外。正值盛年的道光帝亲政之始，便锐意求治，力图扭转其父留下的烂摊子。

是年九月初，道光帝召见军机大臣、户部尚书英和，咨询政事。英和认为，整饬吏治、扭转世风乃当下要务，须从清查陋规入手。所谓“陋规”，即介于合法与非法之间、却得到社会尤其是官场广泛认可与接受的惯例，诸如官场交往中的节寿礼、程仪、卯规、别敬、冰敬、炭敬、门生礼，以及征收钱粮中的浮收、勒折、放炮、签子钱等，名目繁多，盛行已久。英和指出，若不限制陋规，百姓将不堪重负，官吏将日益腐化，必须对各省陋规逐一查清，分别处理。道光帝赞同英和的意见，遂下诏责令各省清查陋规：“箕敛盘剥之风日甚一日，而民间之储藏概耗于官司之朘削，因此民生困极。与其私取，不如明给。……各省的陋规，如舟车行户、火耗平余、杂税存剩、盐当规礼，其名不一。有此地有而彼地无者，有彼处可以裁革而此处断不能裁者。虽然明令禁止，照样巧取豪夺，上司借此恐吓属员，小民为此控告官吏。不如明立章程，加以限制。只是各省情形不同，令各地督抚将所属地区陋规逐一清查，应存者存，应革者革。”

道光帝意识到，清查陋规是一项伤筋动骨的举措，必须下决心推行。五天后他再次下诏申明利害，并任命英和以军机大臣兼任户部尚书之职，负责理财并主持清查陋规事务。

英和不负重托，大胆提出限制各省摊捐流弊的办法。所谓摊捐，就是省级衙门强制摊扣官员(尤其是州县官)养廉银，以弥补省级衙门公务经费之不足。英和在奏折中写道：“近来州县捐摊之款，按缺分派，自数百两至数千两不等，逐年增加……州县竭蹶以供，每至侵公帑而朘民生。……著通谕各省督抚，嗣后应用款项，务令按例支销，如例支实有不敷，必应按缺扣廉者，各将应扣成数，奏明请旨……其向来浮多不清之扣款，概行删除，毋得阳奉阴违，仍滋流弊。”

摊捐也是一种陋规，其受益者大多是督抚藩司之类高官，摊捐款项只有部分用于公务经费，大部分落入他们的腰包。而州县官员则是受损者，因为其所承受的摊捐负担普遍超过养廉银，对于他们来说养廉银犹如画饼充饥，有名无实。当然，州县官员并不甘于养廉银被摊捐扣光，他们会借助其他陋规敛财，负担最终还是要转嫁到百姓身上。

清查陋规的诏令颁布之后，朝中大臣与各地封疆大吏对新君革除积弊的意图与决心一时拿捏不准，故而大多消极应对，只是依照规定动作做表面文章，并没有拿出具体方案。但英和提出的限制摊捐，倒是动了封疆大吏的“奶酪”，激起他们的强烈不满。两江总督孙玉庭上奏，陈述陋规乃历代相沿，难以查清、难立章程；督抚两司用人得当，陋规不至于病害百姓；若将陋规合法化，官员会无所顾忌，势必竭民膏脂而后止。“清查陋规，后来之获益未睹，而目前之纷扰已甚，舆情未洽，国体有关。”甚至有地方大员直接进京叩谒道光帝，力陈此事不可行。

毫无疑问，朝中大臣及所有京官也是各种陋规的受益者，所以他们望风而动，加入了反对清查陋规的“大合唱”。礼部尚书汪廷珍、吏部侍郎汤金钊也先后上疏，认为此举不可行。汤金钊指出：“各地索取的陋规皆出于百姓，地方官未敢公然苛索者，恐怕上面知道而治以罪也。如今若明定章程，即为例所应得，势必明目张胆，额外多取，虽有严旨，不能禁矣。况且陋规名目零碎繁杂，各处不同，逐一清查，易滋纷扰。无论不应当明立章程，而且亦不能妥善订立章程也。吏治贵在得人，得其人，虽取于民而民爱戴之，不害其为清；非其人，虽不取于民而民嫉仇之，何论其为清。有治人无治法，唯在各督抚举措公明，而非区区立法所能限制。”

朝中大臣与封疆大吏的强烈反对，让道光帝感到压力很大，经再三权衡，只好妥协让步，下诏停止清查陋规。英和被罢免军机大臣职务，只留任户部尚书。同时，道光帝还做了自我批评，“清查陋规一事，虽系英和建白，实朕不慎不敏之故。彼时何难三思博访而后宣也，然诸臣亦当谅朕之心也”。

就这样，清查陋规一事，从提出到废止仅仅用了三个月，英和提出的种种举措更是尚未运行就夭折了。陋规之所以难以革除，其背后的原因是极其复杂的。

首先，陋规的存在具有一定的合理性与合法性。众多地方政府雇员依靠它生存，比如一个县，通常只有知县、县丞、县尉、典史、教谕、训导等若干名官员，但仅靠这几个官员去治理一个县是很困难的。所以，一县主官知县需要雇用大量人员协理，聘请若干名幕友（俗称师爷）参谋与助力，聘用一二十名长随充当耳目办理杂事，聘用“六房”书吏处理政务。所谓“六房”，对应朝廷的六部，“六房”书吏少则数百多则上千。此外，还需上千衙役为县衙服务。幕友、长随、书吏和衙役都没有固定编制，人员经费也没有纳入财政预算，其收入主要来源于形形色色的陋规，如征收钱粮、杂税时收取的附加费，或者办事时的敲诈勒索。

其次，州县官员本身也离不开陋规。他们的合法收入——薪水和养廉银，较之巨大开支而言，只是杯水车薪。是故，他们既取之于陋规，又用之于陋规。所谓取之于陋规，就是向下收取；所谓用之于陋规，就是向上奉献。州县官在督抚藩臬等上司上任时、寿庆时、逢年过节时必须奉送例费与礼物，在与上司衙门的雇员打交道时也要致送各种各样的规费，如给门房送“门费”，给衙役和长随送“茶钱”，在不同场合（审计钱粮、呈交报告、解递官钱）给书吏们馈送规费。以此类推，各省督抚藩臬之类高官也要向朝廷权贵和京城官吏奉送例费与礼物。由此，陋规成为维系整个官僚体系运转的不可或缺的润滑剂，削减这个润滑剂，这台官僚机器就会瘫痪。所以，孙玉庭等重臣指出清查陋规与“国体有关”，不可轻举妄动。

最后，作为陋规受益者的官僚集团不愿放弃既得利益。清康熙时期，江西巡抚白潢在奏折中坦陈，做巡抚一年仅五项陋规收入就有74400两白银。雍正时期，河东总督田文镜奏报，河南巡抚一年陋规收入达到20万两白银。所谓“三年清知府，十万雪花银”，陋规对于官僚集团来说是个好东西，岂能轻易舍弃？至于汤金钊等人所说，若将陋规合法化，官吏必将明目张胆额外多收，更不利于百姓。这个说法只是拿百姓做挡箭牌，事实上是为官吏开脱。正是由于陋规处于灰色地带，官吏才能在阴暗处随意运用，以实现自身利益的最大化。至于说用人得当能使陋规适度，那其实是寄希望于人治，也未必可靠。旧时官僚无不饱读圣贤书，哪个不知为官应当清廉，而走上仕途后往往蜕变为贪官污吏，所以关键问题还是在于制度设计。

有清一代，陋规问题一直得不到有效解决，终于从“肿瘤”演化成“癌症”，肆意吞噬民脂民膏，给百姓带来难以承受的负担。以漕粮为例，农户上缴朝廷的定额并不高，但纳粮时依照陋规，必须缴纳各种附加费。据清末冯桂芬测算，农户实际税负是法定税负的250%以上。除去贮运损耗、运输和管理等费用，大部分附加费转入官吏差役的腰包。陋规愈演愈烈，致使民不聊生，社会凋弊。民众积怨日深，一旦遇到触发点，民怨就可能转化为民变。是故，清代中晚期，大大小小的民变事件层出不穷，加上西方列强的侵扰，内外交困的情况下，风雨飘摇的清王朝最终走向衰亡。

道光帝虽然清查陋规失败，但仍不失是位体恤民情、自律甚严的皇帝。终其一生，他厉行节俭，很少做新衣，经常穿打补丁的裤子上朝。他曾发布推行节约的谕旨：节省财政开支，杜绝奢华浪费；停止各省进贡，减轻百姓负担；严控基建规模，严查工程回扣。然而，上有政策，下有对策，以武英殿大学士曹振镛为代表的朝臣纷纷穿起了破衣烂衫，当着皇帝的面秀节俭。一时间，京城破旧衣服非常紧俏，官员争相购买。道光帝以身作则的节俭，换来的只是群臣的“破衣秀”而已，令人叹息。

整治陋规本是治本之策，但由于道光帝缺乏壮士断腕、刮骨疗毒的勇气与决心，终究半途而废，其教训引人深思。清查陋规的失败，与其说是被阻力牵制，不如说是缺乏共识推进。之所以缺乏共识，就是各方没有找到利益平衡点，没有找到最大公约数。道光帝、英和主张清查陋规，意在让陋规规范化，使之控制在百姓可承受的限度内；而孙玉庭、汤金钊反对清查陋规，主要是顾及官僚集团利益，担忧其影响官僚体系的运转。然而，没有找到平衡点，势必倾斜，若倾斜过于偏向强势一方，弱势一方也必然会反抗，最终引发社会动荡乃至崩溃。所以，革除陋规或弊政关键在于兼顾各方利益，使各方达成共识，切不可顾此失彼。