分类建设“双一流”：如何看？ 怎样建？

熊思东

推进高校分类建设，构建更加科学、公平的竞争机制和支持机制，是国家新一轮“双一流”建设的特点、亮点和要求。这既有助于帮助高校优化和笃定建设目标，再造发展路径，更可促进高校凸显特色，在更宽阔的赛道上实现高质量发展。中央深改委明确要求，新一轮“双一流”建设必须突出培养一流人才、服务国家战略需求、争创世界一流导向，深化体制机制改革，统筹推进、分类建设一流大学和一流学科。在国家宏观政策的指引下，需进一步明确“为何分、何以类、怎样建”，做实做优“分类建设”的大文章。

分类建设：道不改志不移

第二轮“双一流”建设明确了我国高等教育未来发展的方位所在和使命所求，《关于深入推进世界一流大学和一流学科建设的若干意见》提到要“依据国家需求分类支持一流大学和一流学科建设高校，淡化身份色彩，强特色、创一流”。可见，分类建设是以“强特色”为要求，以“创一流”为导向，致力于形成多元争先的面貌。在全国入列高校的整体尺度上要达成“双一流”的建设目标，就必须深刻认识分类建设与“双一流”目标的关系，坚持分类建设新路径。其一，分类建设不是分道扬镳，而是锚定一流。推进分类建设，是基于对高校功能、定位以及发展实际的充分尊重。但分类建设不等同于让不同高校选择差异化目标，分类建设的终点和终极目标是一流。因此，不能以学科、行业、领域的特殊性来代替一流的总目标。要让分类建设发挥出重要的导向性、规约性和激励性作用，使得各高校通过“创一流”达成一流。失去一流的目标，分类建设就没有了意义。其二，分类建设不是分灶吃饭，而是共享一流。淡化高校身份色彩，是分类建设的首要目的。依附于某些身份的特殊利益和特殊资源，以及为获取身份而采用的揠苗助长、贪大求全等违背高等教育发展规律的方法，已成为限制许多高校发展的瓶颈。分类建设就是要打破乃至消除这些障碍，但并不是让高校分灶吃饭或关起门来建设，而是为高等教育创造更加宽松、公正的竞争环境，让各类高校都能共享一流的办学资源。其三，分类建设不是分而自治，而是同奔一流。实现“双一流”是高校共同的使命。分类建设的“分”，是一种以分促建的手段和打破传统身份桎梏的方式，其目标导向是摒弃以往纵向分层的建设体系，让高校自觉站在“国之大者”和“责之重者”的角度，基于自身办学目标、优势特色、发展空间，在各自的赛道上安心发展、自主探索、提升实力。

分类建设：为何分？

当前，国家“双一流”建设已从统筹推进迈入深入推进新阶段，我国高等教育也已进入以质量为特征的内涵式发展新阶段，国家和社会对高等教育的要求与需求也不断攀升、呈现多样。面对我国高等教育发展不均衡不充分的矛盾，面对教育入口市场和出口市场的不断扩大，分类建设的重要性愈加凸显，亟待在分类建设上实现新转变，促进高校按类发展、长远有序发展。

实施分类建设是国家重大战略的需求指引。我国正经历经济结构调整和发展方式转变的关键期，对建成高等教育强国、人力资本强国，实现科技进步和经济繁荣的渴求比以往任何时候都更强烈，需要更前沿的科学研究和尖端的技术创新作为发展驱动力，需要人类一流文化和先进思想作为精神能量，需要汇聚一批战略科学家和卓越青年作为人才储备。“两个一百年”奋斗目标的引领、国家科技自立自强的要求、经济结构的转型升级，无不督促着我们尽快建立更高质量的高等教育体系，分类建设“双一流”，促使高峰高原学科不断涌现、顶尖人才培养不断破局、全球比较优势不断增强，加快形成一流大学群体，这是高等教育服务国家战略需求的重要举措和应有之举。

实施分类建设是高等教育发展的趋势使然。高等教育发展至今，越来越注重实施分类建设以尊重各高校历史沉淀和发展特色，以提升高校系统性和综合性发展水平。世界名校中既有多科性、综合性大学，也有突出主干和强势学科的特色型大学。从世界范围趋势看，坚持分类建设，集中学科资源打造优势特色学科，带动学科群、学科域的全面突破，促进更多学科进入世界一流，是可借鉴可复制的锻造世界一流大学的主要路径。当前，人民对高等教育的需求从“有学上”转变为“上好学”，进一步引发了高等教育结构的分化。高等教育进入普及化新阶段，更迫切需要在新的教育发展趋势下持续推进分类建设，及时解决高校设置标准和建设任务等问题，让高校百花齐放、百舸争流。

实施分类建设是问题导向下的路径选择。第二轮“双一流”建设评价标准虽充分考虑了可成长性和提升度，但仍存在一致性较强和看重存量、体量的不足。在鼓励高校突出风格、错位发展的同时，落地政策却无法匹配一致，例如部分政策依旧倾向于综合性、研究型大学，因政策差异导致不同类型高校资源分配不一的问题未能有效解决。从高校建设层面上看，“同轨竞争”导致不少高校对建设成绩和成果过度关注，部分建设高校把进入“双一流”作为身份和层次的追求。为了提升竞争力，争取更多优质办学资源，很多高校选择了高度雷同的建设路径。例如，部分“双一流”建设高校存在定类与实际办学情况名实不符、盲目追求“短平快”“高大上”以获取更多资源注入等问题。解决这些问题，必须深入开展分类建设，持续优化分类标准以及建设路径，提升科学调控和分类指导的能力，实现教育资源的公平配置，鼓励不同高校在原有建设基础上凝练特色，做好价值增量。

分类建设：何以类？

在新一轮“双一流”建设中，必须聚焦高校现实状态与未来发展，充分考虑高校的可成长性，秉持“人无我有、人有我优、人优我特”的理念，持续推进分类建设，进一步凸显高校地位及功能的不可替代性，形成千岩竞秀、千帆竞发的良好生态。

分类必须以统筹全局为“总纲”。推进分类建设“双一流”，要坚持“一盘棋”的系统思维，构建统筹发展的大格局。一方面，要将分类放置在国家战略全局和高等教育大局中来考量，统筹谋划政策，科学配置资源，扶优扶强、扶需扶特，充分发挥“双一流”建设高校的引领和支撑作用；要破除视野局限，充分考量我国高等教育在全球的水平和位置、潜力值和影响力，作出前瞻性的安排。另一方面，要将分类放置在高校发展实际中来考量，通过分类整合办学要素、凝练办学特色，准确把握立足现实和超越现实的关系，适度保持自身的独立性，实现多层次、多类型、多元化的发展；通过分类，让高校既各司其职、各负其责，又相互协调，涵养既竞争又合作的大胸怀、大视野。

分类必须以学术特质为“类目”。学术特质反映了高校的真实学术水平及国际影响力，决定学术特质的关键是高校的学科和学术影响力。当前，高校的分类大多以身份和学科覆盖面为界限，而高校的身份和学科覆盖面更多是历史的产物，并不完全代表办学水平。因此，分类要淡化身份归属，绝不能再给高校贴标签，人为划分三六九等。要坚持正确的学术特质导向，结合对一流学科的共同认知，聚焦大师云集的高地、拔尖人才的摇篮、求真创新的品格、引领时代的成果等方面设定分类标准；根据高校在某一或多个学术领域的话语权、对他校和他人的学术引导性、在学术方向和判断不确定性时的压舱作用、对学术价值进行评判和批评的能力设定分类标准，激励高校内涵式发展。

分类必须以成长潜力为“科属”。“双一流”建设是长周期的系统工程，是不断追求卓越的过程，是动态发展的。分类要以高校的成长性为划分的基本科属，引导高校和学科更加关注长远发展，统筹做好近期建设与中长期规划。要注重学科的丰富性、多样性及高校的生长性，既重视对“规定动作”的评价，更重视对特色性发展的评价；既注重对当下办学水平的评价，更注重对长远发展潜力、成长提升程度及可持续发展的评价，实现存量评价向存量评价与增量评价相结合的转变。

分类必须以治理角色为“类别”。完善高校分类管理体制机制，需要强化多元主体协同，特别是确保政府、社会等外部利益相关者在内的所有利益相关者的参与，不仅有助于回应多元期盼与不同关切，平衡高校与政府、市场和社会之间的关系，更有助于发挥多元建设主体共建、共治、共享优势，取得更大建设成效。分类需要政府强化导向意识，完善评价和支持体系，减少强制性干预手段，创造开放循环的生态系统。分类也需要基于社会评价，寻求学术逻辑和社会需求逻辑的结合点，依托地域条件和社会发展需求，探索符合各方面实际的建设路径。

分类建设：怎样建？

分类建设的重点是“何以分”，而终极目的与落脚点在“怎样建”。无论处于哪个类别，采用何种建设方法，高校的使命和追求是一致的，即建设一流、成就一流。因此，分类建设应该将发展重心和办学资源全面聚焦于创新突破，推动各类高校建设路径的优化以实现高质量、多元化发展。

分类建设的道与术：守正出奇。做好分类建设的大文章，要在“宏观守正，微观出奇”的原则下，探索高校自主特色发展新模式。首要是守住高校办学的正确方向，遵循高等教育发展规律，保持战略定力，提升高校的公信力与尊严。在此基础上，各类高校应各出奇计，实现各自的科学定位和特色发展。要以引领未来为人才培养突破口，打造以学生为中心的教育生态系统；以打破壁垒为科学研究突破口，推进更加自主、更为灵活、更具协同的学科建设，重构创新格局，产出原创成果；以引育并举为队伍建设突破口，引才聚才不限一域，育才用才不拘一格，汇聚一大批战略科学家、一流科技领军人才和青年科技人才。

分类建设的取与舍：扬己所长。应在分类建设理念的指导下，遵循“长板理论”，即在特色领域、优势方向上发力，力争拥有难以替代的学术特质和具有高显示度的“长板”，实现差异化发展、特色发展。以学科建设为例，高校应厘清优势学科与暂时较弱的学科，明晰国家亟需的战略性学科、新兴学科、基础学科和受学生、市场欢迎的学科，为不同学科规划不同的发展路径和发展方向，在保障没有影响学校基本形态和核心功能的短板以及存在重大缺陷的明显短板的前提下，使长板一直保持领先优势。

分类建设的干与枝：系统改革。分类建设要着眼分类设置、资源、指导、评估等多项制度设计和政策安排进行宏观谋划，要坚持系统性思维，注重顶层设计和整体谋划，使人才培养、队伍建设、科研创新、开放办学、资源配置等各项改革举措形成相互配合的政策取向、相互促进的实施过程及相得益彰的实际成效。要采取系统性改革，打破原有组织运行惯性和利益固化造成的障碍，破解发展瓶颈问题。要保持攻坚态势，防止系统性改革的表层化和碎片化，在改革认识上更为清醒、改革目标上更为坚定、改革路径上更为明确、改革策略上更为优化，尽快实现治理体系与治理能力现代化。

分类建设的内与外：多元协同。高校应争取在国家和地方战略性工程中有位置，在支持服务行业企业发展中有贡献，以规划同编、科技同兴、人才同享参与创新链、产业链、价值链构建，在积极融入区域、扎根区域、服务区域上主动作为。把地利优势、融合态势转变为高质量发展的胜势。高校还应将自身置于全球舞台，坚持“走出去”与“引进来”相结合，加强与国际同类高水平高校的实质性合作，共享更多优质教育资源。

分类建设的起与合：一以贯之。分类建设必须以学科设置为起始，将建设重心紧紧聚焦在一流学科和一流学科群上，实现高原崛起、高峰显现。给予不同类型的高校更多自主探索的权利，鼓励高校以问题导向和需求导向为中心，重构科研活动组织范式，激励交叉和融合，使学科组织架构更加合理。分类建设必须以标准设置为重点。标准设置是分类建设的重要一环，既要打破单一标准对各高校历史、现实差异的忽视，以及对办学层次、定位不同的抹杀，又要防止标准过于多元、多样，因校而异，导致标准失去意义。应把标准设置融入分类建设过程中，不断完善、改进，使标准更具成长性、指导性，真正充分引导高校按类建设、争创一流。分类建设必须以评价设置为手段。要多维度考察高校办学投入和产出、办学历史与绩效、办学优势与特色等，通过建立与之相适应的体现指导性、可比性和可操作性的评价指标体系，引导高校分类发展、稳步提升。分类建设要根据分类评价结果，完善资源配置机制和激励措施，建立互不重叠、竞争有序的配套支持政策，同时也要监测和控制可能出现的高校过于看重竞争而产生的短期效应。

（作者单位：苏州大学）


以高校共同治理推进新一轮“双一流”建设

袁利平

为实现高等教育强国梦，我国先后提出了“211工程”和“985工程”，之后在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》和《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》中提出了高校改革的新要求。2022年2月，《关于深入推进世界一流大学和一流学科建设的若干意见》发布，标志着我国新一轮“双一流”建设正式启动。“双一流”建设不是各类院校的简单升级，而是资源的重新整合和分配、高校组织和管理的重新构建。“双一流”建设既要遵循大学和学科的发展逻辑，也要遵循社会发展的需要。综观国际高等教育改革，世界一流大学治理的趋同选择是构建共同治理制度，这也正是世界一流大学成功的基本保障。不论从理论还是现实来看，共同治理制度都是“双一流”建设中高校治理制度的最佳选择和必然选择。治理制度的变革应是理念变革，即培育共同治理理念。制度生长的有机土壤是生态的改良，所以回归学术本位、改良治理生态也是共同治理制度构建的路径之一。另外，共同治理制度构建必须重建治理主体关系，构建治理共同体；重新进行权力配置，解构权力；调节利益相关者的利益，实现共同体利益最大化，从而最终实现良性的共同治理。

理念变革：培育共同治理理念

治理追求的理想状态是善治，而善治主要有民主、参与、共享、责任、法治等特征，这些特征也正是共同治理理念所追求的目标。高校共同治理就是平衡不同利益相关者关系，构建各方权力主体民主参与、职责分明、公平法治、共享治理成果的治理体系。培育共同治理理念，须营造民主参与的共治氛围，促进不同利益相关者之间的沟通和交流，使其形成良性的协商机制，发挥利益相关者自治的作用，增强组织的凝聚力。换句话说，治理不仅需要规章制度和组织结构的硬性治理，也需要共同价值认同的文化理念的软治理。高校治理中的很多矛盾不仅发生在有形的组织或具体的事件中，也发生在组织外的文化理念冲突中，而且它以各种非正式的方式影响决策、协商、合作。虽然理念的冲突对高校良性发展不是当务之急的矛盾，但它的影响却是深远的、持久的。

培育共同治理理念，要从文化这一软治理角度关注高校共同治理问题，重视对治理主体和治理文化的关注，调动各方的积极性和主动性，提升共同治理的内驱力。高校在构建共同治理制度时，应从自身实际出发，结合自身大学理念、使命和目标，制定符合各相关者利益和期待的共同治理规划和方略，使利益相关者认同共同治理的规则和制度，自觉遵守和维护治理规则，积极参与治理，增强治理主体间的协调互动，从而达到制度、文化的融合，建立动静协调的良性循环治理体系。由此可见，理念变革已成为高校治理变革中不可忽视的部分，培育共同治理理念不仅影响着“双一流”建设中高校治理变革是否成功，而且影响高校未来之路的宽度和长度。

生态改良：回归学术本位

改善大学的治理生态，弱化政府的干预，并不意味着让政府退出高校治理，而是转变政府介入高校治理的方式，以法治的途径明确政府治理大学的边界、方式和手段，明确政府的责任和权力，确保政府参与高校治理时不逾越不僭位。“健全高等教育法律体系和执法机制，建立竞争性的资源配置模式，完善高校依法办学的督导和评价机制，建设以市场为主体的社会参与机制，鼓励高校自主发展和内涵式发展。”政府掌握高等教育的发展方向，引导高校适应市场化并推动社会发展，政府、市场、社会与高校间民主、平等的合作关系是高校治理改革的关键，是治理生态和学术生态的重要部分，也是高校回归学术本位的前提。

“双一流”政策重在扩大重点建设高校的办学自主权，增强高校财务自主权和统筹经费安排的能力，但在拨款模式上也应综合考虑成立拨款委员会，实行外部同行评价或由社会组织、中介组织进行评价，进一步落实高校自主发展、绩效评价、动态调整的激励政策。弱化政府管理，不断完善治理结构，通过大学章程明确各利益相关者的责、权、利，使各利益相关者的行为更具有确定性和科学性。健全以学术本位为核心的资源分配机制、评价机制、程序规范等，建立良性的学术生态。

关系重建：构建治理共同体

大学不仅是一个利益共同体，而且应该是一个价值共同体。高校是高度分化的复杂组织，不可能仅依靠理念、组织及个体的自觉自律达到治理的平衡状态。构建治理共同体是兼容不同利益相关者，使不同主体形成群体价值认同，并在共同诉求下采取有利于共同体的共同行为，实现不同主体间合作的增量治理。共同体可以是有组织的正式机构，也可以是非正式的无组织群体。高校在构建治理共同体时，可以充分发挥有组织的正式机构的作用，构建董事会、学术委员会、以校长为首的行政系统等多个共同体。董事会代表多元利益，其共同利益的产生是自下而上的，或者平衡各种利益，形成多元利益共存的局面。政府、市场、社会等外部利益相关者和学术、行政等内部利益相关者均可以通过董事会参与高校治理。但董事会不是所有利益相关者的散乱组合，而是一个达成共同认知的认知共同体。董事会这一认知共同体基于共同的理念和不同的领域特长，为决策者提供全面而有效的信息，帮助决策者理解不同问题的因果关系；为决策者提供多样化的方案，帮助决策者分析不同决策的影响；为决策者界定高校的利益，帮助决策者重塑高校在不同问题中的定位。

学术共同体是一种非正式组织，是学术人员基于共同的目标和兴趣自发组织的，目的是通过交流和对话促进学科和专业的发展。我们要构建一种平等对话的、和谐的学术共同体文化，这是建设世界一流大学的基本保障。构建共同治理制度时应重视创建学术治理共同体——学术委员会，学术委员会这一正式学术治理机构的成立，一方面有利于学术人员对学术进行治理，另一方面有利于学术人员参与高校治理，保障学术共同体参与高校一切重大事务的决策，使学术权力与行政权力合作共治。

解构权力：优化权力配置

高校治理的变革归根结蒂是权力关系的改变。权力改革不仅应进行横向分权，更应该进行纵向分权。原来高校外部以政府为主导、内部以行政权力为主导的单一管理主体状态必将被打破。高校的教育管理权力要从单一管理主体向多元主体转移，权力被分散并让渡、下放给其他治理主体。共同治理不等同于共同权力和泛化权力，而是强调更加分明的权力界线和明确的权责关系。在构建高校共同治理制度时，高校应重新优化权力配置，做到权力下放、权力让渡和权力合作，平衡权力博弈。

政府给予高校充分的自主权，高校面向社会办学，独立自主地争取资金，加强与市场的合作。同时，高校内部也应下放权力，鼓励并支持院系自治。扩大和完善基层学术组织的自主权，给予基层学术组织在人事、财务、资源等方面的决策权。基层学术组织可结合一流学科建设自主聘任教师、扩大教师的参与决策权，根据学科发展的重点合理分配人、财、物。基层学术组织可经营内部资源，并对运营负责，为一流学术队伍提供保障和约束，以此提高学科建设中的资源利用效率和竞争优势。重新界定行政系统的权力范围，让学术权力回归学术。创新学术和行政两者的合作方式，形成沟通、协商的合作机制，构建复合治理主体。

利益调节：实现共同体利益最大化

用利益相关者理论解读高校治理，实质就是寻求共同体利益最大化的过程。这既是治理的价值目标之一，也是治理共同体所追求的结果，更是构建共同治理制度的目的所在。高校治理共同体是由政府、社会、市场等外部利益相关者和行政人员、学术人员、学生等内部利益相关者组成的，不同个体间的利益诉求各异。构建共同治理制度须考虑协调多元异质主体的利益平衡，建立协作、共存、共赢的关系并实现利益最大化。其中，建立利益分配机制、协调机制和激励机制成为关键。

“双一流”建设中制约一流学科和科研协同创新发展的一个关键性问题就是利益分配机制不完善。分配权力集中在学校层面和行政管理人员手中，利益分配不均衡，难以满足参与协调创新的学术主体的利益诉求。重新构建利益分配机制，将利益的分配权力下放给基层的学术人员，给予学术创新团队或科研团队领头人充分的利益分配权力，真正激发学术人员的积极性和热情，预防人才流失并实现人才的存量增长。建立利益的协调机制，院校一级保留利益的协调权力，在资源分配的基础上进行再次协调，如实行发放配套资金等多形式的利益再分配以平衡利益关系。通过对多元主体的利益进行强化，让利益主体不断调适自身利益需求，以趋同于治理共同体的利益诉求，实现共同体的利益最大化。

总之，“双一流”建设需要一流的制度。“双一流”战略目标的实现离不开良好的大学治理，提升高校治理能力，完善高校治理体系，建立一系列的权、责、利平衡机制都迫切需要构建共同治理制度。构建共同治理制度应积极变革治理理念，改良生态以回归学术本位，构建治理共同体，优化权力配置，从而实现共同体利益最大化。高校建设应抓住“双一流”建设的契机，在危机中求发展，以服务国家战略发展为导向，创新治理制度，提升服务社会、创新科研、培养人才的能力，发展具有中国特色、世界水平的高等教育，为实现高等教育强国梦而努力。

（作者单位：陕西师范大学教育学部）