人口问题是关系国计民生的重大问题。近年来，党和国家作出了一系列调整完善生育政策、促进人口长期均衡发展的重要决策。从2013年开始，我国先后实施了“单独两孩”“全面两孩”政策；2021年，中共中央、国务院发布《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，进一步实施“全面三孩”生育政策。

然而人口政策调整尚须配合一系列相关政策的落实，方能显现应有的效果。对于多数夫妻而言，婴幼儿无人照料是影响生育意愿的重要原因之一。为此，党和国家近年来出台了一系列政策来促进和发展普惠性托育服务。2021年，《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》首次提出发展普惠托育服务体系。2022年，国家卫生健康委、国家发展改革委等17部门发布《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》，提出通过多种方式有效扩大普惠性托育服务供给。一些地方已经开始探索建立普惠性托育服务体系，如北京市于2023年10月启动普惠托育服务试点，普惠试点机构园所经认定后，将比照本市现行普惠性幼儿园补助政策享受生均定额补助和租金补助。

我国托育服务供给存在的主要问题

尽管党和政府高度重视托育服务体系建设，但目前我国托育服务供给仍然存在一些问题，亟待引起重视。

托育服务供需矛盾突出

第一，托育服务供给不足。随着家庭规模的小型化和核心化，家庭婴幼儿照料能力不断弱化，对于托育服务的需求也不断增加。与此同时，20世纪90年代经济体制改革后，原有的单位托育和社区福利性托育服务体系萎缩，市场化和社会化托育服务供给也明显不足。针对托育服务供需不平衡问题，国家发展改革委等21部门在《“十四五”公共服务规划》中提出，2025年要在全国实现“每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数4.5个”的目标。目前我国托育服务处于起步阶段，一些城市托育服务才刚规划布局，距离这一目标还有不小的差距。

第二，普惠性托育服务占比小。目前各地托育服务以商业性机构托育为主，普惠性、便利性更强的社区托育和用人单位托育覆盖率很低，家庭托育尚处于探索过程中。相比私立托育机构，公办和普惠性机构相关标准和管理要求更高，家长能够比较放心地将孩子送入托育机构。民办托育服务机构由于运营成本高，价格普遍很高，尤其是对低收入家庭来说，较高的费用使其对托育服务“可望不可即”。

第三，托育服务供给结构失衡。我国托育服务供给还存在显著的地区和城乡结构性问题，资源分布不均衡。例如，北京城区托位数明显高于郊区，朝阳、海淀两区托位数占全市托位总数的46.7%。这种供给和需求的错配导致家庭入托难、入托贵与机构招生难、收不满现象并存。

管理制度体系尚不完善

第一，托育机构监管体系存在漏洞。目前我国各地托育服务的主管机构并不统一。例如，上海市托育机构的管理主体为教育部门，而北京市及全国大部分城市的托育行业管理处于卫生健康、教育等部门职责的交叠区域。管理主体不明确，容易引发托育服务质量问题。此外，托育服务机构备案率低也造成了监管问题。由于建设标准要求较高，一些托育机构建设难以合规达标，部分此类机构为了躲避监管而未备案，很容易对婴幼儿安全健康造成隐患。

第二，托育行业规范和标准化建设亟待加强。我国现有托育服务机构设置、监督管理、质量评估等标准仍处于探索过程中。例如，托育保教内容体系，托育服务从业人员资质要求、准入标准及职业能力认证，不同类型托育机构管理规范（如家庭托育点管理办法）等，仍需地方政府根据实际情况作出更为细致的规定。

托育服务政策支持体系尚未形成

由于行业的特殊性，社会力量开办托育机构成本较高、生存艰难。与三岁以上幼儿教育服务相比，0—3岁婴幼儿托育服务在师生比、场地设施、看护照护等方面要求更高、更复杂。在多数省市，托育机构建设的具体支持办法、补贴方式、补贴标准等尚未出台具体细则，民办托育机构难以在税收、场地、水电等方面享受政策支持。

托育服务专业人员短缺

托育服务专业人员短缺是影响服务质量和制约行业发展的重要因素。开设托育相关专业的学校多为专科院校及高职学校，这在一定程度上影响了托育机构师资的数量以及质量。目前尚无三岁以下婴幼儿托育工作的资格认证考试和证书制度，具有教师资格证书或所学专业与保育相关的人员均可从事托育工作，入行门槛较低。调研发现，目前针对托育服务的科学、规范的继续教育或岗位培训较少，已有的各类岗前培训周期较短。由于托育从业人员收入低、工作强度大，缺少职称评定体系和职业生涯发展通道，人员的稳定性很差。

托育服务行业发展外部环境有待进一步改善

当前，社会公众对0—3岁婴幼儿托育服务了解很少，很多人甚至不知道社会和市场能够提供此类托育服务。各类托育机构良莠不齐也使社会公众对于托育服务质量、水平和安全性无法形成良好的信任，影响了家长将婴幼儿送托的意愿。此外，产业链不完整也一定程度上制约了托育服务行业的发展。例如，三岁以下婴幼儿饮食要求复杂、安全标准高，不少小型民办托育机构难以自建符合要求的厨房，只能选择配餐公司为其送餐，但市场上能够为婴幼儿配餐的公司却非常少。

优化托育服务供给的建议

完善托育服务供给方式，满足多样化需求　　

第一，扩大普惠性托育服务供给。通过政府各部门之间的密切配合和有效协同，保证托育服务的普惠性和公益性。以满足家庭需求为导向，根据婴幼儿家庭的不同需求与特点，有针对性地构建普惠性托育服务体系。通过实施普惠托育专项行动，构建以公办托育机构为样板、社区托育机构为依托、幼儿园托班为主体、用人单位及民办普惠托育机构为补充的多元普惠托育服务网络。

第二，挖掘社区资源，积极发展社区托育。社区应根据自身实际情况，将0—3岁婴幼儿托育纳入社区基本公共服务体系。挖掘社区空余场地资源，按照社区适龄人口数提供托育服务场所。通过鼓励街道社区自主建设，采取政府购买服务等方式引入有资质的服务机构，为社区居民提供普惠性的托育基本服务。在社区内设立儿童之家，打造环境安全、设施齐全、服务专业的社区托育服务圈。

第三，支持用人单位为职工提供福利性托育服务。鼓励党政机关、企事业单位、社会组织等使用自有场地开办托育服务机构，解决本单位职工子女托育问题。也可通过单位提供场所、引进市场化托育机构运营等模式，为职工提供福利性托育服务。鼓励同一园区、同一商务楼宇内的多家企事业单位联合提供托育服务，满足职工适龄子女的托育需求。除了机关事业单位之外，也应鼓励有资质的企业开办托幼机构，解决职工家庭幼儿无人照料等现实问题，帮助其更好地实现家庭和工作的平衡。同时，制定适用于用人单位托育机构的设置标准和管理规范，进行分类指导，稳妥推进。

第四，探索发展家庭托育服务。与其他托育服务类型相比，家庭托育服务在政策监管、行业标准、安全保障、师资队伍等方面很不完善。因此，发展家庭托育服务首先要完善相关政策法规，对于管理部门职责、照护服务人员的地位和义务、安全保障、质量评估与问责制度等提供完整的制度保障。由于家庭托育点通常位于民宅，照料人员多为全职妈妈，因此在管理规范和服务标准制定上，可以参考、但不宜照搬机构托育标准。

建立健全托育服务管理体系

第一，建立联席工作会议制度，明确各部门职责分工。托育服务涉及教育、卫生健康、妇联、工会等很多部门，管理主体不统一对实际管理工作的协调不利。应构建托育工作部门协作机制，进一步明确部门职责分工，各部门各司其职，密切配合，合力推动托育服务发展。同时，加强政府与社会协同治理，积极发挥行业协会作用，建立完善行业自律和社会监督机制。

第二，健全托育服务机构管理规范体系。完善托育服务机构登记和备案管理制度，对家庭托育点、社区和用人单位等不同类型机构分别明确备案条件和要求。规范登记备案流程，建立多部门“一站式办理”绿色通道，提升托育机构备案率；制定托育服务机构食药品安全、卫生保健、房屋场地、设施设备、消防安全、收费等方面的标准和规范；制定和完善托育服务从业人员管理规定，确定各类托育机构的人员配置要求，规范从业人员劳动聘用、社保缴纳、任职资格、培训要求、考核办法及奖惩措施；建立托育机构动态管理机制，加强事中、事后全流程监管。加强政府部门之间托育机构信息资源共享，形成对托育服务机构的全链条管理；制定托育机构等级和服务质量评价标准，开展托育机构质量评估。

加强财政和政策支持

第一，探索对托育机构的优惠政策。综合运用政府补贴、购买服务、给予税收优惠政策等方式，支持社会力量提供普惠性托育服务。例如：可以给符合条件的托育服务机构提供建设补贴、运营补贴，机构用水、用电、用气按照居民生活类价格执行；在社区提供托育服务的机构，按规定免征相关税费；托育服务从业人员参加保育员、育婴员等项目培训并鉴定合格的，可按照紧缺培训补贴项目规定标准给予培训费补贴。

第二，补贴托育服务需求方。对于托育服务的需求方，政府可以通过增加财政投入，提供托育服务补贴，降低托育服务购买家庭的经济负担。特别是针对低收入家庭提供更多的托育服务补贴，提高家长的送托意愿。以购买服务的方式推动普惠托育机构免费提供家长培训项目，提高家庭的科学育儿能力。

打造托育服务专业人才队伍

第一，加强托育从业人员职前培养。扩大学前教育专业人才培养规模，引导部分职业院校、开放大学新增相关专业，培养育婴、保育及托育管理专业人才。在有条件的高校和职业院校试点开设托育服务相关专业（方向），指导设有学前教育、健康护理等专业的高校和职业院校增开托育服务课程。

第二，重视托育服务从业人员职后培训和职业发展。整合高校、职业教育机构、社会培训机构、开放大学和开放实训中心等，对育婴员、保育员、保健员、营养员等需持证上岗的托育服务从业人员开展职后定期培训。托育从业人员每年应完成不低于规定课时的在职培训；依托行业协会建立托育从业人员岗位分级制度，打通托育服务与学前教育职业资格通道，稳定托育服务专业人员队伍。

第三，加强托育服务从业人员管理。严格制定执行托育服务从业人员的准入标准和行为规范，所有从业人员均须持证上岗。健全托育机构及从业人员评估监测制度，建立行业“黑名单”。加强托育服务从业人员职业道德教育，把职业道德教育作为岗前入职、在岗及转岗培训中的必修课。

对家庭科学育儿进行指导

第一，加强家庭科学育儿设施和网络建设。积极推进社区儿童中心、家长学校、儿童早期综合发展服务中心、儿童之家等服务基地建设，通过开展亲子活动、开设家长课堂等方式，为家庭提供普惠可及的育儿指导服务。返聘教育、卫生机构有经验的退休人员，对社区内适龄婴幼儿家长提供科学育儿指导服务。建立多部门合作的科学育儿指导服务网络，设置托育服务街镇工作站点，并配齐相关专业指导人员。

第二，加强家庭科学育儿知识宣传和普及。对家庭育儿给予专业支持，在全社会形成重视家庭科学育儿的氛围；聚焦家长的育儿困惑，通过公益活动、新闻宣传等方式提供专业宣讲、咨询等，缓解家长的育儿焦虑；充分利用互联网等信息化手段，向城乡家庭普及优孕、优生、优育相关科学知识。

（作者单位：华北电力大学人文与社会科学学院）