中共二十大报告明确了中国式现代化的目标,中国式现代化为全面推进流域治理现代化提供了根本遵循。中共十八大以来,以习近平同志为核心的中共中央把流域治理作为新时代构建新发展格局、推进国家治理体系现代化的重要单元。国务院先后批复了黄河流域、洞庭湖生态经济区、长江生态经济带、淮河生态经济带、汉江生态经济带等流域单元规划,并成为我国实现到2050年建设成为人与自然和谐共生的现代化的重要支撑。然而流域一般跨越多个省市区,其治理涉及多个部门。很多问题,往往是单一部门、单一领域的协调,而缺少多部门、多层次的协调机制与手段。通过智慧治理手段推动流域治理现代化,不仅关系到人与自然和谐共生,也是国家治理体系和治理能力现代化的时代需求。

现有治理手段难以满足流域治理现代化需求

现有治理手段难以基于信息化平台开展自动化与半自动化的流域治理。流域治理涉及水安全系统构建、水资源统筹配置、生态系统保护修复、水环境综合治理等多项业务。根据国务院批复的规划报告来看,流域建设与发展不仅是生态环境保护与修复,而且是包括资源环境、经济建设和民生福祉方方面面的工作,且这些工作跨越不同部门、不同层级。河长制就是对跨越不同部门和不同层级政府进行流域管理的一种协同机制创新。但新一代信息技术如云计算、物联网、区块链等,为智慧治理手段提供了成熟的技术支撑,亟需通过智慧治理手段开展自动化与半自动化的流域治理。

现有信息化治理手段难以开展多方参与。我国自“十二五”以来,国家部委、地方政府围绕流域治理开展了流域信息化研究与建设工作,如全国山洪灾害监测预警信息管理及服务系统、南水北调一期丹江口库区水质监测站网体系及信息平台、洱海流域水资源调度管理平台等。水体污染控制与治理方面的平台有国家水环境监测智能化管理综合平台、三峡库区污染物入库通量监控预警平台、三峡库区重庆辖区水环境累积性风险评估与预警业务化运行平台等。这些信息系统或平台只服务于政府部门,企业和公众无法使用或访问。各地政府和职能部门的电子政务系统内网大多停留于办公自动化阶段,外网部分具有“互联网+政务服务”功能,大多是信息公开。主要问题在于不同部门信息系统甚至同一部门不同层级信息系统无法实现互联互通。不论是制度层面还是手段方面,多方参与治理难以实现。

智慧治理手段刚刚起步。国家长江生态环境保护修复联合研究中心于2019年组织建设“长江生态环境保护修复智慧决策平台”,开启了智能化手段的研究。目前,水环境模拟大多局限于科研院所研发的信息系统,智慧化治理也在很大程度上依赖于多部门的历史大数据开展未来预测预警分析。我国政府信息化起步于20世纪80年代初至90年代初,基于高速网络等新技术为企业和公众提供公共服务,在便捷度和效率上得到了很大的提升,但统一的基础设施和数据环境建设具有复杂性和隐私性等特点,所以这项任务一直很艰巨。在当前技术成熟的背景下,亟需基于统一的基础设施层进行自动化与半自动化数据采集、基于统一的数据层进行自动化与半自动化智能分析,从而产生决策,支持优化流域发展与建设行动。

探索建设智慧治理一体化平台

在习近平总书记现代化治理理念指导下,学术界与政府部门形成共识,即建设智慧治理一体化平台是实现流域治理现代化的必由之路。智慧治理一体化平台是智慧治理中最重要的手段,通过该平台可以基于技术、数据和社会创新来建设智慧可持续发展流域。

平台架构。智慧流域治理一体化平台总体架构包括三个层次和三大体系,即设施层、数据层和服务层,以及标准规范体系、信息安全体系和运维保障体系。横向层次的上层对其下层具有依赖关系,纵向体系对于相关层次具有约束关系。

基础设施与数据共建。生态环境部发布的《关于推进生态环境监测体系与监测能力现代化的若干意见(征求意见稿)》提出,2025年底前,联合建立天地一体的国家生态质量监测网络。这里的生态质量监测网络是智慧流域治理一体化平台数据层中的数据库之一。2022年,生态环境部印发的《生态环境卫星中长期发展规划(2021—2035年)》指出,到2025年,初步建成监测要素基本完备的生态环境卫星体系。这里的卫星体系是智慧流域治理一体化平台设施层中的设施之一。近期,中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》,其中指出构建以数字孪生流域为核心的智慧水利体系。智慧流域治理一体化平台的打造正是实现横向打通、纵向贯通、协调有力的一体化推进的尝试,探索生态环境部门、水利部门、自然资源部门及其他部门在共建智慧流域基础设施和数据时实现各部门组织架构以及业务流程重组与优化,从而带来变革与创新。

多元参与。在服务层之上,还有应用层和用户层。服务层提供信息系统通用的功能。应用层主要面向各职能部门和地方政府,包括其各种业务应用系统。用户层通过各种终端为政府部门、企事业单位、科研机构和社会公众提供服务或者参与决策和开展业务活动。例如,可以构建流域政务维基系统,通过该系统征集市民、志愿者和社会各界对相关政策文件、工作方案的意见,集众人之智于决策过程。

社会创新。科研机构研发的水环境模型可以通过项目、竞赛等方式扩充到智慧流域治理一体化平台的服务层。用户层可以对服务层、应用层提出功能需求,使得该平台不断升级,具有生机和可持续性。如针对社会各界重点关注的问题,构建开放的流域治理创新知识平台,通过该平台促进各方知识的获取、创造、分享、整合、记录、存取、更新的能力,推动流域治理的可持续创新,如可以汇聚各方专家智慧,驱动多方参与服务民生。

设立智慧流域治理平台建设试点

目前,智慧城市建设技术、标准和规范较为成熟,正是向智慧流域大区域延伸的好时机。建议借鉴智慧城市建设开展智慧流域治理一体化平台建设试点。成立国家智慧流域建设部门间协调工作组,负责智慧流域治理一体化平台建设,并与各省市县人民政府、国家各职能部门进行设施共建、数据共享等协调,以习近平总书记坚持以人民为中心的发展思想为指引,实现数据到信息再到知识最后到公众参与的社会创新流域治理格局。

智慧流域治理一体化平台的建设需要相关制度政策的配套,包括建设的标准与规范以及运营的各项制度。以汉江生态经济带智慧流域治理一体化平台建设为例,汉江生态经济带自2018年上升为国家战略以来,相关各省推进汉江生态经济带建设取得了一定成绩。但因发展底子薄、统筹时间短等原因,汉江生态经济带流域治理还存在一些突出问题:一是南水北调中线工程建成调水后,对汉江中下游流域水资源、水生态环境都带来了挑战;二是存在区域内发展不充分、区域间发展不平衡等问题,区县间、城乡间在资源环境、经济发展和民生福祉等方面发展差距较大;三是在水生态环境保护方面仍处于被动应对多于主动作为的阶段;四是流域横向生态补偿机制尚未完全建立,各省市、各部门之间缺乏常态化的有效沟通与衔接机制,省际合作不够紧密,上下游、左右岸的流域统筹发展力度不够等。这些问题有待智慧流域治理平台配套制度予以研究解决。

(作者单位:中南财经政法大学公共管理学院,本文系中南财经政法大学中央高校基本科研业务费专项资金资助(2722022EY041)的阶段性成果)