能源安全是事关国家安全、国家利益的重大战略问题。自20世纪90年代以来，我国在油气管道运输方面一直处于快速发展的状态，管道运输业已成为继铁路、公路、水路、航空运输之后的我国第五大运输行业。随着工业化进程加快和能源结构优化，我国油气管道建设正迎来发展机遇期。保障管道运输安全，确保石油、天然气等能源运输的连续性和稳定性，对于维护能源安全、公共安全和增进民生福祉具有重大意义。

油气管道建设成就

为保护石油、天然气管道，保障石油、天然气输送安全，维护国家能源安全和公共安全，《中华人民共和国石油天然气管道保护法》（以下简称《油气管道保护法》）于2010年10月起施行。相较于其他运输方式，管道运输具有运量大、环保、高效、安全和经济等优点。

截至2024年底，我国油气长输管道总里程达19.5万公里，干线管网形成“西气东输、北油南运、海气登陆”格局。跨国的中俄东线天然气管道、中缅油气管道进一步增强资源调配能力。

在管道输送介质方面，天然气占比提升，新能源管道快速起步。其中，天然气管网以西气东输系统、陕京线系统、川气东送系统、中俄东线系统、中贵—中缅管道为主干，已形成纵贯南北、横跨东西、连接海外的天然气“全国一张网”总体布局。原油管网已建成西北、西南、东北和海上进口原油“四大战略通道”，成品油管网已建成“两纵两横”骨干管网以及华北、华东、华中、华南和西南五大区域管网，有力保障成品油安全高效输送。

《油气管道保护法》实施以来面临的新挑战

《油气管道保护法》自实施以来,在打击惩治打孔盗油、违法施工、违法占压等行为方面发挥了极其重要的作用。但随着社会经济和环境的变化以及管道建设、巡护技术的发展进步，该法在实施过程中也遇到一些比较突出的新挑战。

法律缺少配套的实施细则。随着经济社会发展，管道建设与运行环境日益复杂，亟须制定实施细则以增强法律的可操作性。如《油气管道保护法》第十四条规定，依法建设的管道通过集体所有的土地或者他人取得使用权的国有土地，影响土地使用的，管道企业应当按照管道建设时土地的用途给予补偿。而在执行中，不同地区间土地补偿费差距较大。

现有法律难以匹配新技术发展。随着管道建设及巡护技术的快速发展，部分条款已难以适应新技术带来的新要求。例如现代管道所用的顶管、定向钻等新技术以及聚乙烯（PE）管材等新材料已经能够平衡管道保护与外部环境之间的矛盾，现代管道巡护技术也已经能够实现管道巡护的实时化、智能化和高效化，但《油气管道保护法》缺乏相应体现。

政府部门与管道企业责权有待合理分配。若政府部门与管道企业之间的责、权、能分配不合理，会在一定程度上影响管道保护工作的效率和效果。一方面，《油气管道保护法》规定管道企业为管道保护的第一责任人，承担从规划、建设到运行全过程的保护义务。实际执行中，管道企业会面临打孔盗油、违法施工等行为，但企业没有执法权，无法对违法行为及时制止或处罚。另一方面，管道保护涉及地方政府、能源主管部门、公安部门、应急管理部门等多个部门，这种“四级多头”管理模式容易导致职责交叉或推诿。

法律调整范围有待进一步明确。《油气管道保护法》第二条规定该法适用于我国境内输送石油、天然气的管道。但在实践中，对处于建设期尚未投入运营的管道、暂停或永久停止运营的管道是否适用该法仍存在争议。另外，随着经济社会发展变化和科技进步，我国管道保护立法须贯彻完整性管理理念，不仅要注重管道的外来风险防控，也要强化对管道自身潜在风险的防控。

油气管道保护方面的地方立法经验

目前，天津、山东、浙江、贵州等地出台了地方油气管道保护条例， 上海、河南、山西、江西和贵州出台了省级政府规章。此外，广州和东营等城市也出台相关规定和办法。地方性立法实践有助于提高法律的可操作性和可实施性，这些立法经验归纳起来主要有以下几方面。

明确政府部门职责，强化基层管理。多地明确能源主管部门职责，同时列举公安、财政、国土资源、应急管理等相关部门职责，加强了部门间的协作与监督。河南、浙江、山东、天津、上海明确乡镇人民政府及街道办事处的监督检查或协助职责，加强了基层管道保护管理。浙江还建立了管道保护联席会议制度。

强调规划的衔接，注重管道建设用地补偿机制。浙江、贵州规定编制省级管道发展规划应征求管道企业的意见，浙江还规定关于国土空间规划的修改应征求管道企业的意见。在管道建设用地补偿方面，多地明确补偿标准和程序。其中，浙江、贵州对截留、挪用、私分、拖欠临时用地补偿费等方面作出规定，贵州还规定了县级以上人民政府管道保护主管部门应当建立用地后续补偿机制。

注重管道保护的完整性管理。贵州、上海新增了关于“高后果区管理”的内容，明确管道高后果区的定义，建立健全高后果区管理制度、定期识别评价、制定管控巡护方案等。贵州还要求管道企业应在管道全生命周期推行完整性管理，配备必需人员、具备监测预警等功能的技术装备及系统，研发使用先进保护技术并保证经费投入。

鼓励社会公众参与管道保护工作。多地增设公众参与的奖励监督机制，提高公众参与的积极性。山东、贵州、天津强调新闻媒体在管道保护宣传中的公益责任，发挥其舆论监督作用。贵州对在管道保护工作中作出突出贡献的单位和个人给予表彰和奖励。

此外，多地引入数智技术，促进管道保护的智能化和高效化。天津、上海引入信用监管机制，将相关信息纳入信用信息共享平台，依法实施守信激励和失信惩戒。

多措并举推动油气管道保护法律体系健全

《油气管道保护法》已有效运行15年。随着经济社会环境的进步，尤其是高新科技的迅猛发展，适时修订法律、制定配套法规显得尤为必要。地方立法实践成为完善油气管道保护法律体系的重要智力资源。

明确政府部门职责，建立跨部门协调机制。尽管《油气管道保护法》《油气输送管道保护和安全监管职责分工》规定了管道保护主管部门与相关部门的职责，但仍不够明确。修法时可以借鉴地方立法实践经验，进一步明确主管部门和相关部门在管道安全管理方面的职责，同时建立跨部门协调机制。

推动管道建设规划与国土空间规划相衔接，建立用地补偿机制。我国现行管道建设用地性质和取得程序不明确，实践中大多仍按工业建设项目临时用地来对待，征地补偿额最终以地方政府文件的形式执行。对此，修订《油气管道保护法》时应明确管道建设规划和国土空间规划的衔接机制，并建立管道建设后土地补偿机制。确立管道通过权，授权省级人民政府参照《土地管理法》的征地补偿标准制定管道建设、管道通过影响土地使用的补偿标准。

强化管道安全，促进应急管理体系建设。《油气管道保护法》在管道安全方面虽有规定，但在企业与政府、公众沟通，土地复垦与验收，安全隐患排查与治理等方面缺乏配套的实施细则。可借鉴地方相关立法经验，细化管道安全管理要求，加快健全应急管理体系。如建立长效联系机制，设立管道安全隐患治理档案，加强与邻近队伍协作，增设专业救援基地等。

完善奖惩机制，鼓励公众参与和社会监督。在修法或制定实施细则时，通过设立举报奖励制度、公开统一呼叫电话、成立民间护线组织、发挥舆论媒体的监督作用和社会组织的专业作用，激发公众参与管道保护的热情；引入信用监管机制，将管道企业纳入信用信息共享平台，依法实施守信激励和失信惩戒。

强化风险管控能力，加强管道保护的完整性管理。修法时可结合管道行业实际需求，增设“高后果区管理”专章，加强高风险区域管理；推动管道完整性管理入法，从而更有效地预防管道事故，保障油气管道运输安全和公共安全。

鼓励新材料、新技术和数智化应用，建立管道保护综合管理系统。修法或制定配套规定时，可增加关于科学技术应用和数智化管理方面的内容，如建立管道保护综合管理系统，实现对管道的智能化管控，提升管道保护效率与精准度，保障管道安全稳定运行。

[作者单位：国家石油天然气管网集团有限公司综合监督部，中国石油大学（北京）区域国别研究中心。本文系中国石油大学（北京）科研基金资助——俄乌冲突背景下中国国际能源合作战略研究（2462024YXZZ005）成果]