中共二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称“十五五”规划建议），将“人民生活品质不断提高”列为“十五五”时期经济社会发展的七大主要目标之一，要求“高质量充分就业取得新进展”，“社会保障制度更加优化更可持续，基本公共服务均等化水平明显提升”。将“加大保障和改善民生力度，扎实推进全体人民共同富裕”作为12项重大部署之一，要求“促进高质量充分就业”，“推动灵活就业、新就业形态健康发展”；“健全社会保障体系”，“完善社保关系转移接续政策，提高灵活就业人员、农民工、新就业形态人员参保率”。这为推进新就业形态人员参保明确了发展目标和着力方向。

提高新就业形态人员参保率的重要意义

“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期。“十五五”规划建议明确提出提高新就业形态人员参保率，具有多个方面的考量。

首先，新就业形态人员参保率直接关系到新就业形态人员及其家属的生活品质。第九次全国职工队伍状况调查结果显示，全国职工总数4.02亿人左右，其中新就业形态劳动者达8400万人，占总数的21%；按照当前2.51人/户的规模测算，涉及家庭人口2.1亿人。新就业形态人员及其家庭成员的收入水平、生活状况、风险防范能力与参保率密切相关。

其次，新就业形态人员参保率影响高质量充分就业大局。在宏观层面，高质量充分就业主要包括就业机会充分、就业环境公平、就业结构优化、人岗匹配高效、劳动关系和谐等；在微观层面，高质量充分就业主要表现为劳动者不仅有活干，而且工作稳定、收入合理、保障可靠、职业安全等。因此，实现高质量充分就业需要为新就业形态人员提供可靠的社会保障和安全的职业环境。

再次，新就业形态人员参保率关系到新就业形态能否健康发展。这些年，数字经济、平台经济、人工智能等领域蓬勃发展且在国民经济中的占比不断提高，创造了大量新就业形态岗位。新就业形态的快速发展在繁荣劳动力市场、缓解就业压力、缩小收入差距等方面发挥了重要作用。而加强劳动者权益保障则成为新就业形态健康有序发展的内在要求。

最后，新就业形态人员参保率关系到社会保障制度本身的运行。社会保障是治国安邦的大事。我国的社会保障通过推动实施全民参保计划，推进城乡统筹，将更多群众纳入保障范围，不断增强社会保障公平性，向着覆盖全民、人人享有的目标迈进。当前，受多种因素影响，社会保障仍未实现全面覆盖，提高新就业形态人员参保率是补齐社会保障覆盖率短板、强化社会保障制度互助共济功能的重要方面。

影响新就业形态人员参保率的关键症结

“十五五”规划建议明确将“完善社保关系转移接续政策”作为“提高灵活就业人员、农民工、新就业形态人员参保率”的破解之道，可谓抓住了当前制约新就业形态人员参保率提高的关键症结。

一方面，多数新就业形态人员无法通过平台参保。“五险一金”是用人单位为员工提供的保障性待遇，但前提是双方具有明确的劳动关系。用人单位承担单位的缴费责任，员工从工资报酬中扣除个人缴费部分，共同完成社会保险缴费出资。新就业形态人员具有劳动关系灵活、工作内容多样、工作方式弹性等特点，一般不会形成以劳动合同为规范约束的雇佣关系，没有固定或持续的用人单位作为新就业形态人员的参保户头。

另一方面，有的新就业形态人员不愿参加社保，主要有三个方面的原因。一是强制性不足。目前，新就业形态人员参加社会保险的渠道有多种，如以灵活就业人员身份参加城镇职工养老保险、医疗保险，在户籍地或工作地参加城乡居民基本养老保险、医疗保险，又如有的平台已经为全职或稳定的新就业形态人员缴纳社保。但这些渠道具有选择性，且不具备强制性，客观上造成了新就业形态人员参保率不高。二是部分新就业形态人员收入偏低、不稳定，在没有强制性预先扣除的情况下，所有到手的收入都优先满足日常生活和应急需要。三是一些人认为参加社保不划算或易损失。部分新就业形态人员由于对社保政策缺乏了解，从而对养老金的数额产生误判，影响了参保积极性。

以社保制度弹性适配提高新就业形态人员参保率

加快推进新就业形态人员职业伤害保障制度普惠。新就业形态人员职业伤害保障是由人力资源和社会保障部主导推进、为平台经济从业人员提供职业意外风险保障的制度安排，主要特点是不以劳动关系为前提，而是由平台企业按单缴费提供保障，保险待遇包含医疗、伤残和死亡项目。该制度始于2022年7月，在北京、上海、江苏等七省市及曹操出行、美团、饿了么等七家平台企业开展首批试点。2025年7月起，试点平台企业新增了滴滴出行、顺丰同城、滴滴货运、满帮省省等，试点省份增至17个。截至2025年底，累计参保人数超过2510万人。2026年，计划覆盖全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团。下一步，推进平台全覆盖、加快实现新就业形态人员职业伤害保障制度普惠，关键是要根据各行业、各平台企业和不同地区制定相应的缴费水平、理赔标准及其动态调整机制，确保制度的可持续性。

有效区分新就业形态人员兼职与专职、稳定就业与不稳定就业情况。例如，对于原本已经参加城镇职工养老保险、医疗保险的人员，如果在新就业形态岗位就业，就属于兼职人员，只能参加新就业形态人员职业伤害保障。工伤保险与新就业形态人员职业伤害保障具有明确的区别，工伤保险保障本职工作和上下班时段，而新就业形态人员职业伤害保障只保障接单时段。因此，对于专职的新就业形态人员，达到稳定就业状态且收入达到一定水平的，应当由平台企业认定为稳定就业人员并为其缴纳社保，参保费用由双方共同承担，通过事先约定扣除、平台算法微调等方式予以实现。对于专职从事新就业形态但不能达到稳定就业的人员，一方面要通过保费代缴、参保补贴、宣教引导等方式激励其参加城乡居民基本养老保险、医疗保险，另一方面要通过职业培训等措施帮助其增加收入，从而达到稳定就业。

完善以弹性适配为基本特征、兼具包容灵活功能的社保关系转移接续机制。完善社保关系转移接续机制，对于提高新就业形态人员参保率尤为关键，可从四个方面探索推进。首先，对社保断缴与接续更加包容。有的新就业形态季节性强，从业者在旺季收入很高且稳定，可通过平台缴纳社保。因此要做好断缴后接续年限计算，同时允许临时调高旺季缴费标准上限或对淡季缺失进行补缴的缴纳方式。其次，尽力减少参保转移损失。鼓励劳动人口流动，提高社保统筹层次，明确部分统筹资金作为社保权益可以携带转移，提高新就业形态人员参保积极性。再次，整合各类平台数据信息。新就业形态人员同一时段在不同平台接单或经常在不同平台、行业间切换接单，若合并收入达到稳定就业水平的，需要明确其社保关系主要责任平台，通过平台数据集成、自动触发参保机制来提高新就业形态人员参保率。最后，协同推进相关群体社保改革。需要同步统筹灵活就业人员、农民工、超出法定退休年龄仍在就业的低龄老年劳动者等群体参保，提升制度包容性和灵活度。运用人工智能和大数据，推进掌上办、线上办和无证明材料办理社保，优化经办服务流程，加强宣教引导，增强参保人员获得感。

（作者单位：浙江特殊教育职业学院）