完善行政公益诉讼 助推法治政府建设

今年的《政府工作报告》中提出:“深入贯彻全面依法治国基本方略,严格遵守宪法法律,把政府活动全面纳入法治轨道。”这为新时代深化依法行政实践,加快推进法治政府建设，进一步提出了明确的要求。推进法治政府建设必须多管齐下，多措并举。其中，行政公益诉讼可谓法治政府建设的重要助推器。

行政公益诉讼的发展历程

曾几何时，行政公益诉讼在我国还非常陌生。然而，这几年的发展可谓异常迅猛。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出，“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”，并首次明确要求，“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。该《决定》明确提出了探索和构建公益诉讼制度的问题。2015年7月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。次日，最高人民检察院发布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。2015年12月16日最高人民检察院第十二届检察委员会第四十五次会议通过了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》。作为推进试点工作配套制度的一部分，2016年2月22日最高人民法院审判委员会第1679次会议通过了《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》。至此，我国检察机关提起行政公益诉讼有了直接的法律依据和基本规则，行政公益诉讼制度的基本框架落地。试点期间试点地区行政公益诉讼改革目标清晰、基本操作规范明确，取得了明显的成效。如果说关于公益诉讼的“一决定三解释”，使得我国行政公益诉讼因有了直接的法律依据而落地，那么，行政诉讼法的第二次修改则使得我国行政公益诉讼真正生根。就在两年试点工作即将到期的2017年6月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了关于修改《中华人民共和国行政诉讼法》的决定，对行政诉讼法作出了如下修改，即对原法第二十五条增加一款，作为第四款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”该修正案自2017年7月1日起施行。虽然行政诉讼法此次修改的内容不多，但其意义却非凡。这表明我国行政公益诉讼已从试点区域扩大到全国范围。同时也表明在制度建设上我国的行政诉讼制度更加完善，检察机关的监督职能进一步拓展，从而依法行政的实践、建设法治政府的步伐又向前大大迈进了一步。行政诉讼法的第二次修正案初步完成了行政公益诉讼从试点到全面、从授权到法律，进而成为常态的历史性任务，更加坚定了行政公益诉讼的合法性基础，并进一步彰显了其权威性和明确性，但它并没有构建起行政公益诉讼的完整制度。在受案范围、举证责任、诉前程序、协调结案、行政附带民事公益诉讼以及检察机关败诉后的程序等方面仍然有待探讨与完善。

2018年3月1日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。该《解释》对办理检察公益诉讼案件的程序、检察机关的权利义务等作出了进一步的规定。2018年7月,在公益诉讼全面实施一周年之际,习近平同志主持召开中央全面深化改革委员会第三次会议,批准最高人民检察院设立公益诉讼检察厅。根据中央深改组方案，转隶后的检察机关增设了公益诉讼检察厅。

几年前，公益诉讼在中国还是一件新鲜事，可是近两年来随着公益诉讼制度的建立和发展，大量公益诉讼案件进入司法机关。在今年的全国两会上“两高”的工作报告中，公益诉讼已成为一个不能不说的话题。“两高”工作报告都对公益诉讼这种新的诉讼形式作了单章、单节的报告。作为公益诉讼的主体，最高检的工作报告中特别讲到，2018年“全年共立案办理民事公益诉讼4393件、行政公益诉讼108767件”。

回顾我国行政公益诉讼的发展历程不难发现，行政公益诉讼的每一个重要步骤、每一项顶层设计都是中共中央的部署和推进，并且始终贯彻重大改革于法有据的现代法治理念。行政公益诉讼是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的一项全局性、战略性的制度安排。这一制度对于更好地发挥司法监督功能、促进法治政府建设、维护公共利益、完善国家治理的重要价值已经日益显现。

切实完善行政公益诉讼制度

行政公益诉讼在总体上呈现出积极发展的趋势，具体又表现出以下明显的特征：第一，就案件源来看，行政公益诉讼案件都是检察机关在履行监督职责中发现的，而其中又以检察机关在履行职务犯罪侦查、审查起诉和控告检察职责中发现的案件数量居多。第二，就案件的监督对象来看，行政机关的行政不作为占比较大。第三，就案件所保护的公益领域来看，这些案件主要集中在生态环境与资源保护、国有资产保护和国有土地使用权出让等领域，其中又以生态环境与资源保护领域为主。第四，就提起行政公益诉讼的主体看，主要是基层人民检察院，被监督的主体也主要是县级人民政府的工作部门。第五，诉前程序办结占比高。第六，行政附带民事公益诉讼已经付诸实践。第七，行政公益诉讼的前期程序较复杂。

积极快速发展的行政公益诉讼在推进法治政府建设方面的成效也是十分显著的。行政公益诉讼制度的产生本身就大大激发了行政机关自制功能的发挥，而一旦行政机关出现违法作为或者行政不作为的情形，检察机关又可以通过诉前程序并以实质诉讼程序为最后保障，促使行政机关依法作为和纠正其违法作为。行政公益诉讼在拓展检察机关法律监督的职能、填补行政公益诉讼缺位的诉讼主体、促进行政诉讼制度的完善等方面的积极功能，对促进行政机关践行“法无授权不可为，法定职责必须为”的现代行政法治理念，无疑具有显而易见的作用。

目前以行政诉讼法和相关司法解释为基础的行政公益诉讼基本制度，在诉讼管辖、诉讼程序、举证规则等方面仍然有待于进一步完善。具体来说，行政公益诉讼的原告资格、受案范围、举证责任、诉前程序、协调结案、行政附带民事公益诉讼等问题仍然需要结合实践的发展进一步完善。例如，行政诉讼法第二次修正案将行政公益诉讼受案范围规定为人民检察院在履行职责中发现的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为。与试点方案关于行政公益诉讼受案的规定相比，修正案增加了食品药品安全领域。长期以来我国食品药品安全领域的问题比较突出，社会反响也较大。这与负有食品药品安全监管职责的行政机关不作为、乱作为有较大关系。实践证明，仅仅通过提起民事公益诉讼的途径，尚不能有效解决食品药品安全问题。因此，行政诉讼法修正案将食品药品领域纳入行政公益诉讼的受案范围，是加强该领域司法监督的实践要求。需要指出的是，行政诉讼法修正案中，对行政公益诉讼案件受案范围的规定，在列举事项的最后用了一个“等”字作为兜底条款。从实践看，行政公益诉讼的重点是生态环境和资源保护领域的案件，其他所列事项尚未发挥明显的作用，“等”字更未发挥其现实作用。但是，这一开放式的立法模式，无论就科学立法还是行政公益诉讼本身的发展趋势而言，都是极为可取的。随着行政公益诉讼制度的发展与完善，行政公益诉讼受案范围中的“等”字将会日益显示出应有的意义。例如，浙江省检察机关回应群众关切,关注社会治理热点难点问题,积极审慎探索法律明确规定领域之外的其他领域行政公益诉讼。针对宁波市广告骚扰电话十分猖獗的现象，宁波市海曙区人民检察院经过层报最高人民检察院批准同意,妥善办理了整治骚扰电话公益诉讼案,督促通信管理部门有效整治了骚扰电话乱象。2018年底，此案被最高人民检察院评为检察公益诉讼十大典型案例,受到中央媒体普遍关注,获得人民群众广泛好评。这一有效探索为行政公益诉讼范围的拓展提供了有益经验。当然，行政公益诉讼范围也不宜在较短的时期内无序放宽。笔者比较赞同用特别法的规定来逐步释放“等”字的意义。比如，当前可以针对重大安全事故频发、安全生产形势严峻的态势，用特别法的规定来探索推动安全生产领域的行政公益诉讼实践。这样既可以防止行政公益诉讼受案范围中“等”字的虚化，又可以防止行政公益诉讼受案范围的无序扩张。

中共十八大以来，中共中央高度重视生态文明建设。《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》中将强化生态环境保护作为政府依法全面履行职能的重要内容。生态环境损害赔偿制度是生态文明制度体系的重要组成部分。中共中央、国务院十分重视生态环境损害赔偿工作，中共十八届三中全会明确提出对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，在吉林等七个省市部署开展改革试点，取得明显成效。为进一步在全国范围内加快构建生态环境损害赔偿制度，在总结各地区改革试点实践经验基础上，制定了《生态环境损害赔偿制度改革方案》，该方案于2018年1月1日起施行。该方案中的相关制度与生态环境和资源保护领域的行政公益诉讼之间的协调，尚需要在实践中进一步加强。

检察机关提起行政公益诉讼的合法性是构建行政公益诉讼制度的基础。如果说试点阶段检察机关提起行政公益诉讼的合法性来源于宪法、人民检察院组织法以及“一决定三解释”等规范，那么行政诉讼法的第二次修正则更加夯实了行政公益诉讼的合法性基础，进一步彰显了其权威性和明确性。但行政诉讼法的第二次修正案充其量也只是更加明确了检察机关提起行政公益诉讼的合法性基础，并没有构建起行政公益诉讼的完整制度。试点之前的行政公益诉讼表现为，各地方各自为政、谨慎探索。试点阶段则表现为，试点地区改革目标清晰，基本操作规范明确。行政诉讼法的第二次修正初步完成了行政公益诉讼从试点到全面、从授权到法律，进而成为常态的历史性任务。经过短短几年时间的努力，我国从立法到司法迅速形成了一整套能提供基本运行的行政公益诉讼制度，行政公益诉讼在维护国家和社会公共利益的司法实践中也正在发挥着越来越重要的作用。但是，作为一项依然在探索和发展中的制度,行政公益诉讼工作还存在诸多困难和问题。在我国，符合检察公益诉讼特点和规律的法律规范体系还远远没有建立起来,一些社会反映强烈的侵害公益现象目前尚未被明确纳入检察公益诉讼范围,破解公益诉讼线索难、调查取证难、公益损害鉴定难等程序问题还十分突出。行政诉讼法第二次修正虽然增加了行政公益诉讼条款，但是现行行政诉讼法的立法目的、基本原则以及包括管辖、证据、审理程序、裁判类型乃至执行方式等在内的诉讼规则，与行政公益诉讼的内在要求在多大程度上能够契合等具体问题，将会在实践中日益显现。实践中行政公益诉讼还受到一些外在因素的影响，如政府不表态、不配合等。可以肯定的是，这种情况不可能在短期内完全消除。但是，只要内在制度严格建立起来，随着我国法治进程的加快，这些外在制约因素会逐渐消退，一如当年行政诉讼制度的建立及其之后的发展态势。

最高人民检察院检察长张军曾强调，公益诉讼是新时代检察工作发展的着力点,是我们各项检察监督工作中更带有主动性的诉讼职能,也是一项为新时代人民群众更高水平、更丰富内涵的需求提供服务的检察业务。这就从新时代检察工作谋篇布局的高度,明确了公益诉讼在最高检重塑性机构改革后“四大检察”工作格局中的特殊定位,阐明了公益诉讼的职能特点,并基于对社会主要矛盾变化的深刻把握,揭示了公益诉讼的时代意义。在今年的全国两会上，最高检的工作报告指出，要“勇闯中国特色公益诉讼检察之路”。这一方面表明我国公益诉讼制度具有明显的独特性和开创性，必然体现中国特色的社会主义法治理念和法治精神，同时也揭示了我国公益诉讼制度是没有现成的制度和理论模式可以照搬照抄的。就行政公益诉讼而言，需要理论工作者认真梳理行政公益诉讼自试点工作开展以来的具体实践情况，分析和研究实践中的具体问题，有效提出解决问题的举措，积极探讨行政公益诉讼诉前、诉中、诉后全方位的制度建设问题。在进一步加强理论研究的同时，更需要实践工作者坚持以办案为中心,准确把握现阶段行政公益诉讼案件多发、稳步上升的规律,不断总结提升司法实践中的经验，促进办案的规范化、专业化和精准化,使之不断发展完善，进而切实将行政公益诉讼制度的优势转化为促进法治政府建设、提升社会治理效能的现实动力。