设立上海自贸区的战略考量


当中国人民在新一届中共中央领导集体带领下怀揣中国之梦，雄心勃勃地要加快改革开放前进步伐之时，环视天下风云、周遭国家，审视自身现状、改革动力，深感中国正面临前所未有的国内外巨大压力。

在国际方面，世界各国正在力图通过新一轮的经济结构大调整寻找复苏机会，以摆脱和避免全球性金融危机的纠缠和覆辙，重建国际经济新秩序。这场结构大调整的杠杆是更高标准的经贸、投资和服务规则体系，即：构建更公平的竞争环境，更严厉的知识产权保护、更优惠的劳工标准和更高水平的环保标准。对此，人们曾寄希冀于WTO的魅力，但多哈谈判长达12年的僵局使国际社会开始对它失去信心。美国巧借国际社会人心所向，在WTO之外另开炉灶，主导起跨太平洋伙伴关系协定（TPP）和跨大西洋贸易与投资伙伴协定（TTIP）谈判。TPP谈判国的GDP总量占世界35.5％，成为世界最大自贸区，而TTIP则是有史以来最大的美国与欧盟双边贸易协定谈判。与此同时，国际最大的覆盖全球服务总量70%的服务贸易谈判（TISA）也在紧锣密鼓地进行。对于美国主导的TPP谈判，起先我国过于看重其围堵中国的政治倾向，冷眼旁观，而忽视了它对全球经济战略重构的经济意义，更重要的是，一旦“三T”谈判成功，世界范围的高标准经贸投资服务规则体系建立起来，中国在过去30多年好不容易开拓的世界经济触角，将由于规则版本低而被挡在世界大门之外。毫无疑问，到那时我国在世界经济舞台的能量势将萎缩，我国经济国际化、全球化的战略空间必将大大压缩，这绝不是我们愿意看到的。值得欣慰的是，2013年12月7日冰冻12年的WTO多哈回合终于签署了“巴厘一揽子协定”，给世界投下了一线曙光。但美国认定WTO多边合作机制无法形成它所期望的“21世纪经贸规则”，仍然我行我素，无意改弦更张。

在上述严峻的世界经济大变革下，中国经济快速发展的势头怎可停滞，在世界经济讲台的未来话语权岂可旁落。有鉴于此，中国迅速调整战略：正式表态愿加入TISA谈判，重新开启中美之间投资协定谈判（BIT），并积极申请加入TPP的谈判。

压力同样来自国内，突出地反映在深层次的经济体制和机制障碍不断阻碍着改革的深入。35年的经济改革，基本破除了经济结构中许多面上的制约因素，但不断深化的改革开始挑战原有经济体制性障碍，中国的改革遇到了前所未有的巨大阻力。比如，利益部门化顽强地拒绝改革打破已有的利益格局；政府的投资项目审批制在滋生钱权交易腐败的同时迟滞着企业迎接全球化挑战的脚步；国企对市场垄断，并不断地扼杀着创新和改革的活力等等。如今的改革已非当年几乎是在白纸上勾画改革蓝图，而是更多地需要在过去绚烂多彩的蓝图上寻找颜色之间的空白。过去的改革是画国画，笔笔是画；今天的改革则是画油画，色色覆盖。中共中央希望在国际新一轮全球经济格局大调整，特别是在世界经贸、投资、服贸和金融高质量更开放的规则体系重构中，破除阻碍中国经济发展的体制性制度性樊篱，实现中国经济结构的转型升级和管理体制的现代化、国际化。过去那种“摸着石头过河”的路子是行不通的，必须拿出壮士断腕的决心，坚定地架桥过河，“以开放促改革，以改革促改革”，即以国际潮流推开国内守旧，以更大的改革撬动新的改革，借力打力，以外促内。自由贸易试验区的思路由此应运而生，它应和了我国新形势下改革开放的要求和时机。


上海自贸区的战略定位和期待


以自贸区破解改革之题，是中共中央的一招妙棋，它既加大开放之门，又可突破国内体制制度之樊篱，一石二鸟。与当年观望深圳建立特区试验开放不同，今天各地对中央要建立自贸区的设想求战心情十分殷切，纷纷申请，提出了各具特色的自贸区，但最终中共中央还是选择了上海自贸区。

上海自贸区被选中先行先试不但基于上海具有独到的较为坚实广泛的对外开放的硬件基础和在原有综合保税区方面积累的经验,更重要的是上海自贸区的建设思路：着眼于在自贸区内的制度创新，不要中央的税收等政策优惠；将“种苗圃”,不搞“盆栽”,为全国提供可复制的改革开放的经验。这一思路完全契合中共中央的进一步改革开放战略。

那么,上海自贸区将是怎样的自贸区?将如何具体展现中共中央的改革开放战略呢?

我们知道国际上约有几千个自贸区(FTA),多数在发达国家。早在上世纪90年代末，美国就创办了近200个对外贸易区，加上分区，总数达到480多个。目前中国在境外也已经建立12个自贸区，如：中国-东盟自贸区、中国-新西兰自贸区、中国-智利自贸区等，还有6个自贸区正在谈判，包括与海湾合作委员会的自贸区、与澳大利亚的自贸区以及中日韩自贸区等,共涉及31个国家和地区。

据德国汉堡经济学家罗伯特•崔迈的研究成果,世界上各类开发区和特殊经济区可归纳为七大类:保税仓库区、自由区、对外贸易区、出口加工区、经济特区、企业区和银行自由区。它们所呈现的共同特点是：崇尚高度法制管制下的贸易、投资、服务自由化和资金与人员的自由兑换与流动。截止到2013年3月，我国各地业已建设了191个国家级的各种名目的自贸区,它们大多数是围绕货物的保税、加工和仓储与运输，一般不涉及投资、服务和金融创新。

2013年9月18日，国务院出台了《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，按照该总体方案，上海自贸区将不拷贝国际上的自由港,如香港自由港、迪拜自由港，因为它不契合新一轮改革开放的宗旨；当然也不会翻版上海综合保税区,更不会是国内任何开发区的继续，因为仅仅是货物层面的保税、物流或加工无法承载我国新一轮改革开放的重望。

上海自贸区重在制度创新，追求如下具体的经济、金融和政治改革目标：一是加快中国对外经济结构由传统的货物贸易、加工贸易向新型的贸易业态转变；推进货物贸易、投资和金融服务的便利化；促进我国对外产业层次在国际贸易“价值链”的升级。二是通过上述在自贸区内的一系列创新的经济改革和与国际接轨的高标准的营商环境的建立，放大制度的溢出效益，有效地倒逼行政管理方式的改革。三是以改革政府审批管理制度为切入口，促进全面的政府管理方式的改革，进而向更高层次的法治改革迈进，这也是自贸试验区最具改革意义的亮点。

上述“以对外开放促对内改革”的战略思路在2013年底召开的中央经济工作会议上再次得到印证和强调。六大经济工作中，“提高对外开放水平”被提高到与粮食和民生问题同等的高度，其中主要有两项具体工作：一是通过大型成套装备的出口带动关联行业的出口能力，加快为产业转型升级服务的设备和技术的进口，该项工作可以解读为：通过进出口进一步加快我国产业转型升级的速度；二是加快自贸区谈判和投资协定谈判，这意味着对“三T”和BIT谈判的高度关切，关系到正在形成的新的世界经济利益的格局。可见，建设上海自贸区不但直接关系到我国近期的经济目标，更关系到政府简政放权的政治目标，其重要性丝毫不逊色于房地产调控。

简言之，上海自贸区的战略定位和作用意在：以制度创新促进经济改革，进而以经济改革促进政府管理方式和法制的改革。上海自贸区不仅是经济改革的试验田，还是政治改革的试验田，其意义十分深远。


上海自贸区中的“负面清单”问题


在上海自贸区的改革试验中，“负面清单”问题（又称“否定清单”、“负面列表”或“否定列表”）引起了大家的关注。

关于“负面清单”基本概念的通说是：投资东道国对投资市场准入领域的限制，通常被简略地表述为“法不禁即可为”或“非禁即可”，即不被法律明令禁止的投资领域，都允许投资。

负面清单的“法不禁即可为”是相对于正面清单的“法授权才可为”的概念，两者都是西方行政法的规则术语。前者对应于西方自由主义的理念，即除非法律明文禁止，应允许公民和企业享受广泛的自由，故应适用于私法领域；后者则适用于公法领域，对于政府公职人员和国家机关的权力应采用严格的权力法定主义。

在国际贸易和投资协定中，有采用正面清单的，如WTO《服务贸易总协定》下当事人的义务就是通过正面清单做出承诺；也有采取负面清单的，如《北美自由贸易协定》就规定了“准入前国民待遇加上负面清单”。

在我国的立法和司法实践中，负面清单和正面清单的模式都没有明确的适用规定，也不区分公权或私权领域的界限。在行政管理中，由于我国政府部门沿袭计划经济的管理模式，过多介入企业具体的经济事务，强调“法授权才可为”，故正面清单模式下的审批制成为了主要的管理手段，构成了今日改革的最大阻力。

上海自贸区对负面清单的试验实际上是中美双边投资协定中“负面清单”的先行先试，其重要意义在于改革现有不合理的行政审批制度，通过审批制变成备案制，最大程度地限制政府官员利用审批搞钱权交易，铲除腐败的温床，减少改革阻力，同时通过成功后的“推广和复制”，为推动我国法制改革积累力量。可见，负面清单也是一份“限制权力清单”。该方法比我们一贯的对政府部门的权力逐项消减的方法阻力小、见效快，是一项重要的创新。该创新思路得到了中共中央的肯定，被写入到中共十八届三中全会文件中。

2013年10月1日，上海市政府公布了《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2013）》。该清单遭到了海内外的广泛诟病。主要原因是它对我国外商投资产业目录下投资领域几乎都有限制，有的限制甚至超出了自贸区的范围，于是该版的负面清单被人戏称为“不开放清单”、“管制清单”。对此商务部和上海市政府急忙出面解释澄清误会，并承诺2013版负面清单将会在2014年后不断缩短。

负面清单在理论界也引起了负面的反响和争议。争议的焦点是对负面清单性质和功效的认识。我们知道2013年版负面清单是依据《外商投资产业指导目录（2011年修订）》制定的。根据该目录，外商面临的投资项目分为鼓励性、禁止性和限制性产业三类。而国务院2002年2月公布的《指导外商投资方向》（第364号令）中规定：不属于“鼓励性的”、“禁止性的”和“限制性的”项目或未被它们提及的项目则为“允许性的”项目。由此可以得出外商投资面临的产业项目有四类：“鼓励性产业项目”属于正面清单的范畴；“禁止性产业项目”无需用负面清单来限制；负面清单所要规定的应该是“限制性的”产业项目；凡上述以外的项目则为“允许性的”，是允许外商投资随意进入的项目。

对于外商来说，可以考虑投资的产业项目应该在限制性和允许性两个领域。限制性项目虽然在负面清单范围之内，但并不是绝对不允许，只是设有条件和限制。所谓负面清单的“非禁即可”的眼光实际上就是落在允许性项目领域的随意进入。而即便是允许性项目也有着至少两大例外：一是一般例外，又称兜底例外，如涉及到国家安全、公共卫生、环境保护领域。任何项目如果触犯了这些例外，即便处于允许性的范畴或不在负面清单之内，同样不得投资；二是协定例外，即国际协定谈判之例外，这些例外是在双边国际谈判中单方获得的。

2013版负面清单除去禁止性和鼓励性项目，在剩余的领域都附加了限制和条件，至于外商所关注的允许类几乎所剩无几，若再加上一般例外和可能的协定例外，可以说，负面清单几乎已经把外商拒之门外。

但无论怎样，上海自贸区的2013版负面清单第一次正面触动了体制性障碍，集中且真实地折射出既得利益对审批制改革的抗拒，这是中国深水区改革的第一场较量，也预示着行政管理体制改革的高难度。可以料想，今后要缩短负面清单绝不可能轻松做到，无视这一点就是轻视审批制改革的难度。负面清单能否缩短到足以吸引外商积极自由地投资于上海自贸区的程度，是上海自贸区取得成功、审批制改革获得胜利的关键所在。对此，我们满怀期待。

（本文系上海对外经贸大学“TPP对亚太经济一体化的影响及我国的对策研究”重大攻关项目阶段性成果）