今年是改革开放40周年，地方立法也已走过40年的光辉历程。40年来，在我国所取得的举世瞩目的成绩单上，地方立法占有不可或缺的一席之地。2015年3月，十二届全国人大三次会议贯彻落实中共中央的重大决策部署，对立法法作了重大修改，赋予所有设区的市地方立法权。由此，我国地方立法主体大大增加。2018年3月，十三届全国人大一次会议通过的宪法修正案，增加了对设区的市的立法权的规定，从而为设区的市的立法工作提供了宪法依据。

与全国性立法一样，改革开放初期，地方立法主要也是要解决无法可依的问题。具体而言，地方立法主要侧重于经济立法。面对当时的情况，地方立法的指导思想也是“有比没有好，快搞比慢搞好”，其立法思路也是“宜粗不宜细”。经过几十年的立法工作，到2010年中国特色社会主义法律体系基本形成。法律体系的形成从总体上实现了国家法律体系从无到有的制度构建，解决了法律体系建制的问题。法律体系形成后，地方立法更要秉承“科学立法、依法立法”的指导思想，及时、准确反映地方经济社会的实践及其发展，也即地方立法要更加注重地方特色。中共十九大指出，中国特色社会主义已经进入新时代。这也是地方立法再出发的新起点。面对新的征程，作为国家治理体系和治理能力现代化的重要保障和重要体现的地方立法，在思维方式上，要从“零敲碎打”和随意性转向注重系统性的法治思维；在具体内容上，要从经济立法占主导转向适应社会转型需要的加强社会治理以及其他领域立法；在具体规则上，要从主要照搬上位法转向注重突出地方特色的、具有可操作性的创新性举措的规范。为此，地方立法尤其要注重以下几个方面的问题。

提高公众参与程度。公众参与立法，是一项实现公民政治权利和体现立法程序正义的法律制度安排，也是一项公众对立法者的监督机制。立法过程是不同利益群体的博弈过程，其最终立法形式是社会不同群体利益最大的公约数。因此，切实提高地方立法的公众参与程度，是确保地方立法质量以及获得立法民众支持，从而取得立法、执法最佳效果的有效途径。必须建立起具有显著地域特征、程序科学、内容完备、刚性易行的公众参与机制，搭建覆盖广泛、形式多样的公众参与平台，切实有效调动包括公民、社会组织以及专家等不同群体在内的公众参与地方立法的积极性。从立法规划的制定到立法草案的征求意见，再到实施过程中的意见反馈，都应有通畅的渠道、有效的手段，确保公众有效参与。

优先重点领域立法。实践中，有的地方在没有立法权时拼命争取，而一旦获得了立法权往往又陷入不知立什么法的尴尬境地。目前我国地方立法涉及的内容比较多。立法法赋予有立法权的地方在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”有权立法。尽管理论与实践中有等内和等外之争，但就明确规定的这几项而言，范围也十分广泛。况且各地有不同的具体情况。有的地方生态文明建设问题比较突出，有的地方食药安全问题更为紧迫，有的地方民众更为关切教育问题，有的地方是历史文化保护问题更加突出。即使是同一问题还有具体情形的不同。例如生态环境问题，有的是土壤污染，有的是水体污染，有的是固体废物污染，有的则是大气污染，等等。各地应该从实际出发，优先考虑地方最为紧迫的问题。就总体而言，当前地方立法应紧紧围绕加强生态环境领域地方立法和加强民生领域地方立法。地方立法接近基层群众，老百姓的感受会更直接、更具体、更真切。民生领域涉及的内容比较宽泛，工作也很具体细致，要通过加强民生领域的地方立法，不断促进社会公平正义，不断促进人的全面发展，努力从法治上增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

突出立法的问题导向。立法是一项系统工程，地方立法也不例外。要解决地方立法存在的针对性差、有效性不足的问题，就要坚持问题导向，增强立法的针对性。广义的立法包括立、改、废，甚至还包括释，即解释和说明。地方立法要紧紧围绕立法法所规定的“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”做好立、改、废、释工作。随着改革开放不断向广度和深度发展，其提出的立法需求也有很多,需要具体问题具体分析。在选定了立法领域后，要根据现状作出决定。如果还没有立法，就要根据改革开放的精神和发展目标，制定出台新的立法。如果既有立法在某些规则上不符合实践发展，则要对现有立法予以修改。如果既有立法完全落后于实践，则要考虑废除。如果社会大众对既有立法不甚明了，则要考虑作出详细解释。有些立法实践条件还不成熟、需要先行先试的,则要按照法定程序作出相应授权或者决定。而不管是立、改、废，还是释，都要找到具体问题，有针对性。

注重立法的量化论证。长期以来，我国哲学社会科学研究中定性分析有余，而定量分析严重不足。这也对我国立法工作产生了不良影响。十届全国人大以来，我国明确提出了“以提高立法质量为中心”的立法工作思路。中共十八大提出科学立法，中共十九大提出依法立法。指导思想的日益科学，使得立法更加关注制度设计的科学性、合理性及其在实际社会生活中的实施效果。为此，立法草案向社会公开征求意见、进行专家论证和第三方评估等一系列提高立法质量的重要途径和方式应运而生。然而，正如全国人大宪法和法律委员会主任李飞在第二十四次全国地方立法工作座谈会上指出的，尽管我们探索出了多种科学立法、民主立法的途径和方式，但有时候还是避免不了所立之法宣示性强、可操作性不强的问题。加强立法决策量化论证是新时代提高立法质量的需要。具体而言，加强立法决策量化论证是完善法律体系的客观要求，是提高地方治理能力的客观需要，是依法满足人民美好生活需要的客观需求。我们应深入开展调查研究，不断改进调研方法，全面了解地方经济社会文化以及生态文明建设的具体实践，做到有的放矢。同时，紧随科技进步的时代步伐，充分运用大数据助力立法决策。加强立法决策量化论证，就是要求立法工作更加严谨周密，从立法项目的确定、立法进度的安排，包括起草、审议、通过的立法全过程，对立法所要规范的社会关系，对其分析判断所依据的客观情况，不能仅仅依靠定性分析，应当更加倚重足够的数据样本。

追求立法品质的精细。地方立法工作要重在解决实际问题，坚持有效管用的原则，提倡简易的体例结构，多做细化、量化、具体化的规定。习近平同志在浙江工作时对立法工作提出了明确的指导原则和要求。浙江省人大经过长期的实践，总结出了“立项精准化、规范内容精细化、法规框架精干化”这一重要经验。这一经验对全国地方立法有着重要的指导意义。法治就是制定的法律是良法并得到有效实施。精准化、精细化、精干化既是地方立法追求的方向，也是地方立法的内在要求，是确保所立之法为良法善法的重要保障。长期以来，地方立法存在着盲目比附国家层面立法结构的不良倾向，片面追求所谓的立法完整性，从而使得真正具有地方特色的、实用的条款无法显现，大大削弱了其应有的规范效力。在第二十四次全国地方立法工作座谈会上，浙江省人大法制委员会主任委员丁祖年指出，立法内容的精细是立法者深刻着眼于法规可操作性的反映，只有既全盘熟悉掌握实践中的既有做法，又对未来发展作出预见性、前瞻性的分析判断，才能立出接地气、能操作的法规条文。地方立法要管用、好用，就要善于以轻型化、简约化的立法框架最大限度实现法规内容的针对性、有效性，突出地方特色。认识到这一问题，对于新获得地方立法权的设区的市来讲，有着特别重要的意义。唯有如此，才能切实提高地方立法的科学化、精细化水平，才能使所立之法精确对接地方发展所需、民心所向，才能提高地方立法的可执行性和可操作性，才能达到以良法促进发展、保障善治的现代治理目标。

融入社会主义核心价值观。2018年5月，中共中央印发《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》。社会主义核心价值观是全面推进法治中国建设的价值基石。以习近平同志为核心的中共中央对进一步把社会主义核心价值观融入法治建设作出了重大战略部署，这一举措集中体现了中国共产党坚持依法治国与以德治国相结合、确立中国法治发展道路价值方位的理性自觉。明确的地域性、属地性是地方立法的显著特征，要丰富和拓展地方性立法的价值内涵，将社会主义核心价值观有机融入地方立法，以此来积极引导社会道德风尚不断朝着现代文明的方向发展和完善，积极培育和践行社会主义核心价值观，以良法促进发展、保障善治。为此，要准确把握社会主义核心价值观的基本价值取向，深入分析社会主义核心价值观建设的立法需求，用社会主义核心价值观指导和引领地方立法工作；要准确把握社会主义核心价值观的实践价值，增强把社会主义核心价值观融入地方立法的自觉性；要准确把握中共中央关于把社会主义核心价值观融入法治建设的具体目标和要求，切实使得社会主义核心价值观体现在地方立法的立法价值导向、立法项目确定、法规规章的具体规定中。只有这样才能推动中央决策部署在地方立法工作中得到有效落实，把社会主义核心价值观的要求转化为具有刚性约束力的立法。

立法后评估制度化。实践中，有些地方立法虽然总体上符合地方经济社会发展的现实需要，但在实施中却达不到预期的目标。这就需要进行立法后评估并使之制度化，通过立法后评估发现问题所在。立法后评估主要依据合法性标准、合理性标准、协调性标准、可操作性标准、立法技术性标准以及绩效性标准进行，评估所立之法是否符合立法权限、立法程序，是否违背上位法的规定，公平、公正原则是否得到体现，各项管理措施是否必要、适当，法律责任的设定是否与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。

（作者单位：苏州大学王健法学院）