中共十九大报告提出，“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”，这段表述含义深刻，既揭示了目前我国房地产市场突出的炒房乱象，又为房地产调控指明了工作思路和指导思想，体现了中共中央对经济新常态下住房领域社会矛盾的深刻思考和积极应对。在这一指导思想的指引下，中央层面提出房地产调控的重点是打击投机炒房与保障住房刚需并举，把打击侵害群众利益的违法违规行为作为整治房地产市场乱象工作的重中之重。北京、上海、杭州、合肥、西安等各大城市都相继因城施策，进一步升级楼市调控措施。总体来看，各地住房调控的思路主要集中于进一步严格限购政策，暂停企业购房，同时采取各种途径保障刚需的住房需求。

他山之石，可以攻玉。值得思考的是，欧美部分国家在没有严格限购住房的情况下，却能保持房地产市场相对长期平稳发展，这其中有怎样的积极经验，值得我国学习和借鉴呢？

税费制度的抑制作用

欧美一些国家没有住房限购政策，也没有严格的户口制度，但住房价格始终保持相对平稳，普通民众较少有炒房的想法和冲动。美国耶鲁大学经济学家罗伯特·希勒曾经发表文章，收集并计算了美国从1890年到2005年前后100多年的平均住房价格，在根据通货膨胀率对数据进行校正之后发现，美国100多年内的住房价格实际上涨幅度并不大。除少数特大城市之外，目前美国大部分城市的房价年收入比基本都在3左右，远远低于中国城市的房价年收入比。其他发达国家如德国、日本等，情况也基本类似，甚少有炒房的概念。总结起来，其中一条主要经验在于政府严格且科学的税费制度设计，通过提高住房持有成本给房地产投机戴上软枷锁，有效遏制了包括国际投机者在内的住房投资者的炒房冲动。

首先，美国等欧美国家持有住房的成本比较高。最为国内所熟知的就是房产税。在美国各州，具体房产税率由当地政府决定，同一州内甚至不同城市之间、不同社区之间都存在房产税率差异，真正做到了因地施策。美国房产税的高低主要受房产估价和税率两个因素影响，这两个因素都受到当地政府管控。具体而言，房产税分为郡税、城市税和学区税，分别由郡政府、市政府和当地学区征收，这三项的比例各地有所不同，但一般是学区税占比最高，也就是说好的学区的房产税相应也更高。美国各地的房产税税率变动比较频繁，主要由当地政府根据下一财政年度的预算总额来决定。因为房产税是当地政府和公立学校的主要财政收入来源，直接关系到当地的市政设施、治安状况和学区质量，也直接决定当地的房地产资产价值，因此普通民众对房产税征收的合理性都比较理解和认同。

美国除了房产税之外，持有住房者每年还需要缴纳不低的物业费和房屋保险，独立房（国内所说的别墅）房主往往还需要支付请工人修剪草坪、扫雪、修剪树木等的费用。即使是出租，也容易面临房屋空置或租户纠纷的法律风险，因为美国法律健全，对租户的权益保护比较周到，加上民事诉讼费时费钱，一旦被房屋出租纠纷官司缠上，会面临少则数月、多则数年的租金损失。平均而言，美国普通民众持有一套住房的成本有可能占到其家庭年收入的两成甚至更多。

其次，美国等欧美国家的住房交易成本比较高。在美国，按照当地法律规定，住房交易买卖双方经纪人的佣金一般由卖方支付，佣金比例高达卖房款的6%甚至更高。由于法律规定明确，不会出现中国常见的佣金等交易成本被转嫁给买方的情况。另外，住房交易税一般占到卖房款的1%—2%，也由卖方支付。聘请律师的费用起价基本都在1000美元以上。出售房屋还可能需要缴纳资本利得税，虽然美国设置资本利得税的免征门槛（居住满两年的个人首套住房可免征资本利得税25万美元），但出售居住未满两年或非首套的住房都需要纳税，税率根据情况为15%—35%不等。平均而言，房屋价格上涨幅度达到15%以上，出售房屋才不至于亏本。

正因为相对高昂的持有和交易成本，在美国住房炒作投机氛围并不浓，很少有普通民众为了短期盈利去炒房，因为在短期内盈利几乎是不可能的。不少美国人买房投资更看重的是长线稳定的租金收益，而非房价短期内的飙升，他们更关注房子能否保值，看重房子的社区品质、地理位置等便于出租收益的因素。

保障刚需和低收入人群住房需求

欧美国家保障住房刚需和低收入人群住房需求是与抑制炒房投机的制度设计相辅相成的。因为基本没有炒房的概念，所以欧美发达国家普通民众的购房意愿并不是很强烈。例如，德国的住房自有率不到家庭总数的一半；2008年金融危机之后美国的住房自有率和出租空置率均持续下降，住房投资比例相对都不高。因此，政府往往采取多种措施保障住房刚需。

首先，欧美国家极为发达的住房租赁市场是稳定房地产市场的“定海神针”。欧美国家的租赁房屋数量占比和房屋租赁人口占比都要远高于中国，如美国2017年租赁房屋数量占总房屋数量的比重达35%。近几年，美国一些特大城市租金快速上涨，使得低收入租房群体难以支付租金，美国政府主要采取租金补贴的方式来保障住房刚需。目前美国住房与城市发展部每年用于租金补贴的费用高达250亿美元，这部分资金不仅可以部分保障低收入群体的居住刚需，而且起到了示范效应，吸引社会资本投入住房租赁，增加租赁住房来源。又如，德国最初是以社会租赁住房为主，由政府以特殊优惠政策引导私人房地产开发商开发建设，并在30年的政策期内维持较低租金；但随着低租金期陆续结束，退出租赁市场的社会租赁住房越来越多，德国政府也逐步从住房供给补贴转为租金补贴，目前私人租赁住房占比已经超过一半。

其次，欧美国家比较注重维护承租人的合法利益，维持住房租赁市场的有序稳定。例如，德国制定了《住房租赁法》，相对全面地保护承租人。法律规定除几种特殊情况，房屋所有人不得随意收回房屋，也不得以其他租房者支付更高租金为由与现有承租人解除合同；对于租金的上涨幅度也做了严格规定，房屋租金须以类似地段及房屋前三年的平均租金为基准，保障承租人权益。又如，美国从侵权责任、私力救济、押金权利和反歧视等方面对承租人的合法权益进行保护，以维持住房租赁市场的稳定。

再次，欧美国家通过政府引导、社会资本参与等多种途径为低收入人群提供公共住房产品。例如，英国从上世纪90年代以来，通过出售公共住房获得资金，用于兴建和修缮公共出租住房，保障刚需人群的住房需求。又如，美国通过金融工具引导社会资本参与公共住房建设和管理，政府通过提供补贴或税收优惠吸引私人机构兴建低租金的公共租赁住房，发达的房地产投资信托金融工具保证了各类房地产租赁经营企业得以在资本市场上获得长期投资资金。日本则是通过“分阶层住宅供应体系”，提供包括公营住宅和公团住宅等不同类型的住房，满足中低收入阶层住房需求。由此可见，欧美国家保障住房刚需并不完全依赖政府建设公共住房，而是通过补贴等不同途径扩大住房供给。

我国可借鉴的路径

目前，中央层面明确提出房地产调控的重点是打击投机炒房与保障住房刚需并举。虽然我国具体国情与欧美国家有很大差异，但在遏制住房投机和保障住房基本需求方面，政策理念是相通的。欧美国家房地产市场历史悠久，法律与政策体系相对健全，这些国家的成功实践经验能够对我国进一步完善住房体制提供有益借鉴。在笔者看来，有如下几个可供参考的路径。

首先，应尽快改变我国住房资产价格上涨幅度与住房持有成本严重背离的问题。建议政府在深入研究本国国情的基础上，通过借鉴欧美国家有益的立法经验，尽快完善相关法律体系，弥补我国在住房持有成本方面的法律空缺，提高非首套房的持有成本。长期以来我国的房地产调控主要以限购为主，但其可持续性存疑。欧美发达国家的经验表明，只有合理提高房地产持有环节成本，才能抑制短期投机性购房需求。在深入系统研究和严谨立法后，通过提高多套房持有者的保有成本，迫使多套房持有者释放空置房，平抑相对畸形的市场供需关系。这也有利于激活住房租赁市场，实现房地产市场的长期平稳发展。

其次，应逐步转变简单将保障住房刚需等同于政府包办保障性住房的固有观念。盖更多的房子、单一的产权保障并不符合中国的国情。应提倡政府引导，社会资本参与，扩大住房供给主体，提倡租购并举，实现多渠道保障。避免利用城市棚屋旧改项目大拆大建，应通过低烈度的城市更新充分盘活存量旧房，重点增加适合中低收入群体的住房供给。

最后，应尽快填补住房租赁领域的法律空缺，通过立法切实保障承租人的合法利益。同时通过税收优惠、租金补贴等多种方式，吸引更多社会主体参与经营，激活住房租赁市场。积极尝试金融创新，通过试点房地产信托投资基金等新业务，为住房租赁市场提供多渠道资金来源和金融服务保障。

　　　　　　　　　　　　　　（作者单位：中央财经大学管理科学与工程学院）